武汉生态保护三部曲:从政府令到人大决定再到地方立法

　　9月22日，市人民政府将《武汉市基本生态控制线管理条例(草案)》(以下简称“条例”)提请市十三届人大常委会第31次会议审议。这意味着，我市生态保护继颁布政府令和通过人大决定之后进入地方立法程序。武汉在短短3年时间里，3次作出生态保护的重大决策，史无前例。我市构筑基本生态控制线法规体系的“三部曲”，不仅为生态保护工作提供了坚实的法制保障，更重要的是为武汉持续发展留下了一份“生态资产”。

　　立法是新的起点

　　《武汉市建设国家中心城市行动规划纲要》在定位武汉建设的总体目标中，很重要的一项是“文化与生态特色鲜明的魅力宜居城市”。如今，这一远景蓝图，在基本生态控制线法规体系的构筑之下，正描画得越来越清晰。

　　作为国内特大城市之一，武汉继深圳之后，第二个以政府令形式划定基本生态控制线的城市。2012年，《武汉市基本生态控制线管理规定》的政府令出台，明文规定，河流、湖泊、水库、湿地、重要的城市明渠，以及坡度大于16度的山体等五类地区为生态底线区，严禁开发建设。

　　政府令的出台，拉开了我市构筑基本生态控制线法规体系的大幕。此后，市人民政府根据国务院批复的《武汉市城市总体规划(2010-2020)》，明确了武汉“两轴两环，六楔多廊”的生态框架体系，相继出台《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》及配套的《武汉市生态框架保护规划》、《武汉都市发展区1:2000基本生态控制线规划》，框定了生态保护范围和集中建设范围，锁定城市增长边界。

　　“基本生态控制线不只描绘在‘规划纸’上，还将出台一系列导则严格落实。”市规划局负责人表示，总体规划之后，还将通过人大决定、立法两大“重磅”举措确保基本生态控制线不被“突破”。这一表态当时就被媒体解读为武汉保护基本生态控制线刚性手段升级的信号。

　　2013年6月26日，武汉市人大常委会通过了《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》。会议强调，防止“摊大饼”的最好办法就是划定基本生态控制区、控制线，并严格实施。只有认真地把基本生态控制线的规划实施好，才能避免出现“热岛效应”，才能保护好我们的生态和武汉的城市特色。

　　“市人大常委会之所以作出关于基本生态控制线的决定，是想用‘法治’管住‘人治’。《决定》的要义是保护、提升，是代表武汉1000万市民为城市的永续发展坚守住生态底线。”市人大常委会党组书记、常务副主任胡绪鹍这样谈到《决定》出台的初衷。

　　《规定》和《决定》相继出台，意味着武汉市迈出了构建生态保护政策法规体系的前两步，面对党中央、国务院对生态文明建设的新要求、新举措，2015年，市人大常委会又将《武汉市基本生态控制线管理条例》列入立法计划，奏响“三部曲”中的第三部——将基本生态控制线的管控上升为地方性法规，为基本生态控制线保护提供法制保障。

　　“生态底线区是指生态要素集中，生态敏感的城市生态保护和生态维育的核心地区，是城市生态安全的底线，应遵循最为严格的生态保护要求，原则上应该禁止建设项目进入生态底线区。”

　　2015年9月22日，市十三届人大常委会第31次会议审议《武汉市基本生态控制线管理条例(草案)》时，市人大城乡建设与环境保护委员会的审议报告指出：根据工作实际，尽管可以修改和完善生态底线区项目准入条件，但绝不意味着放宽标准，仍须在底线区内设定最严格的项目准入。

　　该审议报告认为，十八大以来，中央作出加强生态文明建设的一系列决议、决定，如《关于加快生态文明建设的意见》、《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《生态文明体制改革总体方案》等，分别从划定城镇开发边界、划定城市周边永久基本农田、树立6大理念，解决8个问题，加快建立生态文明制度，用严格的法律制度保护生态环境等方面作了总体部署，对我市条例制定有很现实的指导作用和意义，是立法应当遵循的总基调和基本原则。

　　无独有偶，在审议基本生态控制线规划调整程序的部分条款时，常委会组成人员发表了真知灼见。

　　“基本生态控制线内所保护的饮用水水源一级、二级保护区，河流、湖泊、水库、湿地、山体等属于控制性详细规划，依照城乡规划法规定，修改控制性详细规划，法律已有明确程序要求，人大决定也明确细化了具体要求，条例(草案)不宜简化基本生态控制线规划调整程序，容易引发‘规划调整有所放松’的误解，建议严格按《决定》的要求修改完善。”

　　随着立法工作层层推进，我市基本生态控制线法规体系构筑将初步建立。然而，从城市的永续发展角度看，这或许是武汉市生态文明建设工作新的起点。

　　发言摘登

　　9月22日，市十三届人大常委会第31次会议听取和审议《武汉市基本生态控制线管理条例(草案)》当天，适逢《长江日报》刊载了中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案的主要内容。这一总体方案顶层设计了生态文明体制改革的目标、理念等，开阔了市人大常委会委员审议《条例(草案)》的思路，围绕生态武汉建设，委员们各抒己见，畅所欲言。以下是发言摘登。

　　李长安建议设立生态控制线划定委员会

　　市人大常委会委员 李长安

　　《武汉市基本生态控制线管理条例》是我市一部具有原创性的条例，没有现成的条例可供参考，能拿出这份草案，的确不容易。但仍有不足，需不断改进。

　　生态控制线是城市建设的边界线，也是保护、保持城市生态完整性和连续性的重要底线。条例草案提出，生态控制线由“市城乡规划部门组织编制”，我认为，如果仅凭城市规划部门一己之力，很难保证生态系统的完整性和连续性；建议设立“生态控制线划定委员会”，至少要有专家组，规划部门划定生态控制线时，须征求专家组意见，确定城市建设规划的边界。

　　关于“应当遵循生态功能相当、总量不减的原则按程序进行调整”的规定，难以起到保护生态环境的作用。很多生态区域调整后，即便补偿面积比原来占用的更大，也未必能还原当地生态环境的完整性和连续性；应改为“在保证生态系统完整性和连续性的前提下，遵循生态功能相当、总量不减的原则按程序调整”，如果不明确这个原则，条例制定的意义就会削弱。

　　条例应对接

　　国家生态文明体改总体要求

　　市人大常委会委员 王波

　　根据中央关于生态文明建设的最新提法，在行政区划中，要有主体功能区的定位，产业项目要实行市场化、差别化的准入政策，目的就是根据资源环境的承载力，限制各类开发活动。

　　关于划定和调整的内容，提出了“三个规划”，即城市总体规划、土地利用总体规划、生态框架保护规划。而中央现在提出“四个规划”，即经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划，并要求多规合一，形成一本规划，规划之间要衔接、呼应。这是中央关于生态文明体制改革总体方案具体、明确的要求，武汉市的条例应积极响应。

　　中央还要求，各地要探索、编制自然资源资产负债表，以及目标体系、奖惩办法、考核机制等一系列方法，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计制度。条例第四十一条关于管理考核、督查制度等内容应充分体现这些精神。

　　同时，我市还承接国家“两型社会建设”和“全面建立创新型城市”的两大任务，也应体现到条例之中。而且，人大在监督方式上，特定问题调查这一方式很好，应写入条例中。

　　“生态底线区”是高压线

　　行政机关领导终身追责

　　市人大常委会委员 程一方

　　近几年，武汉在保护生态控制线方面迈开了三大步：首先政府有规章，然后人大有决定，现在又进入立法部分，管理制度也日渐成熟。中央刚刚通过了生态文明体制改革总体方案，武汉的条例应严格遵循中央的规定。

　　一是“生态底线区”是高压线，不能有弹性。底线内除了环保、农业、生态项目外，什么都不能建，就是禁区，一定要严格把关。

　　二是要补充“底线区设置相关标识”这一概念。底线区是哪些？如果立法者都不知道，人民群众更没有直观感觉。必须设置标识，让老百姓一目了然。

　　三是行政机关领导终身追责。只要实施违法行为，造成严重后果，就得严厉处罚。

　　条例要有刚性约束

　　必须体现生态保护第一

　　市人大常委会委员 胡六义

　　建议将基本生态控制线表述为“生态保护区”，如果是“线”，就要严格区分线内、线外，不能越界。

　　“控制”一词，给人的感觉是万不得已，很紧迫了。条例必须体现生态保护第一，利用、开发等活动位居其次这一理念，即便是旅游开发也必须有所限制。生态决定生活、生态关乎生存、生态影响生命。既然是控制线，就要有刚性；如果进入雷区，就要有硬性的制约。

　　“备案”改“审批”

　　体现人大重大事项决定权

　　市人大常委会委员 张晓东

　　重大事项决定权是市人大常委会的重大职权，必须有所作为。

　　建议将条例草案中“经批准的基本生态控制线，应当报市人民代表大会常务委员会备案”的表述，将“备案”改为审查批准。市人大常委会不仅要听市政府的意见，更要代表全体武汉市民的意志，市民生活在自己的城市，要对自己的城市负责，切实履行人大重大事项的决定权。

　　利用“天地一体化”技术手段

　　监测生态保护

　　市人大常委会委员 徐旭东

　　规划设置好生态控制线后，最重要的是管理，即建立良好的体制机制，没有好的机制怎么管？哪里出问题，出现新情况，就能及时发现，最终查处违法，恢复原状。

　　目前最薄弱的是“发现问题的环节”太落后，谁发现问题？谁负责监测？规定不明。建议设立一个“监测中心”，利用“天地一体化”技术手段专门找问题。一要形成地面网络，组织和发动人民群众，让人民群众知道什么是生态控制线，关注生态控制线，发现和举报违法线索；二要要利用卫星等新技术巡查，向环保部索取，综合分析处理这些数据。

　　增加基本生态控制线保护

　　“一票否决”内容

　　市人大常委会委员 闵光新

　　只要当地官员高度重视基本生态控制线，严格执法，破坏生态控制线的行为就能有效遏制，因此，严厉追究破坏基本生态控制线的违法行为，应该是条例关注的重点。条例须着重研究如何加强惩处管理者的三种行为：

　　一是不依法行政的，即不作为的官员，对破坏生态环境的事件不管不问。

　　二是乱作为，即制定的行政规章和措施与生态保护政策、法律法规相抵触、相违背，造成生态环境的破坏和重大影响的。

　　三是有关人员已经调用、提拔或者退休，怎样实行终生追责？

　　只要严格追究上述三种行为的责任，条例就达到预期效果。应在部门绩效考核和人员方面，增加基本生态控制线保护的“一票否决”，考核和追责才有效。

　　对于第三种情形，须加强离任审计。党的十八届三中全会提出，要加强对自然资源资产的离任审计。建议条例增加离任审计和终生追责等内容，完善实施细则。

　　城市公园也是城市生态系统的重要组成部分，是城市之肺、城市氧吧，对于提高市民生活质量、调节城市生态环境、改善城市空气质量，维系城市生态平衡，意义重大。因此，一定规模和面积的城市公园也应纳入基本生态控制线范围。

　　400余项目将迁离“生态底线”

　　构筑社会行为规范、准则，并非仅有白纸黑字的框架、条款，落到实处才是法规体系中最核心的一环。

　　然而， 2014年8月，即距《决定》出台不到一年，来自沿海城市的一家企业，拟在武汉投资过百亿元的工业项目，但需占用生态底线区部分面积，发展与生态首次面临“两难”选择。

　　根据市人大常委会的《决定》，“因国家、省、市重大项目建设需要或者上位规划调整，需对生态底线区进行调整的，应事先报市人大常委会审议”。市政府就上述项目的情况书面报告市人大常委会主任会议，征询能否调整基本生态控制线的意见。

　　主任会议听取了部分常委会委员的意见，大多委员明确反对开此先例，认为，“人大作出关于基本生态控制线的决定是严肃的，具有法律效力，即使项目再大，也须严格依法行事。”。市政府遵从这一集体形成的意见，项目另行选址、重新论证，如期建设。

　　这是坚守生态底线中的小“插曲”。事实上，自《决定》出台以来，已有多个建设项目因触及“红线”而出局。

　　2014年11月，市政府向市人大常委会会议报告基本生态控制线内既有项目清理处置情况。报告显示，武汉市基本生态控制线内既有项目1600多个，其中400余个项目既不符合准入要求，又不具备合法手续，拟尽快迁出底线区；符合准入要求但手续不全的150个，补办手续后可予保留；具备合法手续但不完全符合准入规范要求的700多个，将根据各自的情况限期整改。

　　此后，市政府将严格管控，不符合准入要求的项目零审批、零进入。