棚改专项债问世 地方债再开“前门”

　　开“前门”、堵“后门”，是地方政府债务管理的重要思路。4月3日，财政部、住房和城乡建设部联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（以下简称《办法》），确定试点发行地方政府棚户区改造专项债券，这是继土地储备、政府收费公路专项债券之后第三个全国性的中国版“市政收益债”品种。

　 　中国版“市政债”迎新品种

　　棚户区改造是更好解决群众住房问题的重要举措。今年《政府工作报告》提出，2018年启动新的三年棚改攻坚计划，当年开工580万套。棚改需要资金量较大，以2017年为例，据统计，当年全国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。因此，融资问题关系棚户区改造能否顺利推进。

　　两部门指出，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用。

　　“棚户区改造项目通常都需要几十亿甚至上百亿元资金投入，当前政府财政拨款、土地出让金净收益以及国家政策性银行贷款等融资方式已显现出资金规模不够、持续性不足等问题。部分地区利用棚改形成的土地作杠杆开展大规模基建投资，可能产生效率不高、风险隐匿等问题。而棚改专项债与项目资产、收益相对应，有利于防范债务风险。”中国财科院副研究员樊轶侠说。

　　《办法》规定，省、自治区、直辖市政府为棚改专项债券的发行主体。

　　 开“前门”利于防范化解风险

　　打好防范化解重大风险攻坚战，必须严格规范地方政府举债行为，有效防范化解地方政府债务风险。

　　专家认为，试点发行项目收益专项债券，依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，有利于锁定专项债券风险范围，切实保护投资者合法权益。另外，进一步开好地方政府规范举债的“前门”，有利于遏制违法违规融资担保行为，防范财政金融风险。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣表示，本次棚户区改造专项债券的发行，延续了以往项目收益专项债券的一系列优点。“比如，债券募集资金专款专用，资金的安全性强、有利于更好更快推进各地的棚户区改造工作。行业主管部门（住房城乡建设部门）与财政部门共同配合，提高了融资预算的精确性，控制了全年棚户区改造专项债券的总额度，同时加强了对资金的监督管理，有利于提高债券资金投资效益。”

　　《办法》要求，试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。棚改专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。

　　此外，《办法》规定，棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。

　　“《办法》要求，地方政府结合项目收益与融资平衡情况等因素，测算提出下一年度棚改专项债券资金需求，这将在较大程度上避免地方棚改中的无序规划与过度融资。”樊轶侠说。

　　 专项债品种将进一步丰富

　　作为积极财政政策的重要举措，我国今年预算安排地方政府专项债券13500亿元，比去年增加5500亿元。同时，预算报告在部署2018年工作时指出，稳步推进专项债券管理改革，丰富专项债券品种，合理扩大专项债券使用范围。

　　近日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，也将“稳步推进地方政府专项债券管理改革”作为强化地方债管理的一项重点。

　　打造中国版的地方政府市政项目“收益债”，是近年来我国地方债管理的一项突破性举措。2017年，全国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元，发行政府收费公路专项债券440亿元，同时深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元。“专项债券管理改革进展比较顺利，有效发挥了地方债对地方经济社会发展的支持作用，有利于推进供给侧结构性改革。”郑春荣表示。

　　根据上述通知，今年要扩大项目收益专项债券试点范围，在优先支持在建项目平稳建设的基础上，按照“合理扩大专项债券使用范围”的要求，创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

　　“稳步推进地方政府专项债券管理改革，扩大项目收益和融资自求平衡的地方政府专项债券试点范围，是2018年地方政府债务管理的重要工作之一，棚改专项债券的出台是其重要举措。可以预见，其他品种的专项债券也会较快推出。”樊轶侠说。