【法制日报】扶贫开发法治建设须加速推进

　　党的十九大报告提出：“坚决打赢脱贫攻坚战。”

　　铿锵有力的9个字，对应的是如下目标：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

　　接受《法制日报》记者采访的专家认为，十九大报告的提法既说明扶贫攻坚任务非常重，也说明在现行标准下全体中国人都摆脱了贫困将是史无前例的成就。

　　脱贫力度前所未有

　　2011年年底，中央决定将年人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准。

　　按照这个国家扶贫标准，根据国家统计局公布的数据，截至2012年年底，我国的标准贫困人口是9899万人。

　　“党的十八大以来，我最关注的工作之一就是贫困人口脱贫。”今年6月23日，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出。

　　党的十八大以来，中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，动员全党全社会力量，打响了反贫困斗争的攻坚战。“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。

　　2012年12月底，习近平到河北省阜平县就扶贫攻坚工作进行考察调研，到了贫困村，访问了贫困户，并主持会议听取河北省、保定市、阜平县扶贫开发工作的汇报。

　　2013年11月，习近平在湖南省花垣县十八洞村首次提出精准扶贫。2015年6月，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会，深刻论述了精准扶贫精准脱贫总体思路和基本要求。

　　据统计，党的十八大以来，习近平30余次到国内各地考察，一半以上都涉及扶贫开发问题，在此基础上提出了一系列新思想新理念，作出了一系列新决策新部署。

　　2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，习近平强调，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

　　同年12月7日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》公开发布，对未来5年脱贫攻坚工作作出全面部署。

　　“决定”提出的总体目标要求，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

　　根据国务院扶贫办2017年10月公布的数据显示，5年来，脱贫攻坚取得明显成效。2013年至2016年，我国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人。

　　“今年预计再减贫1000万人以上，5年年均减贫1300万人，这是从未有过的。”国务院扶贫办主任刘永富称。

　　此外，刘永富还表示，井冈山、兰考两个贫困县率先脱贫摘帽，还将有一批贫困县脱贫摘帽，这是国家确定贫困县以来，首次实现总量减少。

　　对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《法制日报》记者，消除绝对贫困，是全面建成小康社会的重要标志。党的十八大以来，中央前所未有加大扶贫力度，前所未有集中公共资源和广泛动员社会资源与力量，建立健全精准扶贫、精准脱贫体制机制，创新多种扶贫脱贫模式，脱贫攻坚战取得决定性进展。

　　脱贫目标史无前例

　　我国脱贫攻坚任务依然很重。

　　截至2016年年底，按现行国家贫困标准测算，全国农村贫困人口仍有4335万人，贫困人口基数仍然较大。

　　国家统计局发布数据显示，这4335万贫困人口中，有490万贫困人口生活在我国东部地区农村，有1594万贫困人口生活在中部地区农村，而西部地区农村的贫困人口达到了2251万人。

　　截至2016年年底，贫困人口规模在300万人以上的省份还有贵州、云南、河南、湖南、广西、四川6个。此外，建档立卡数据还显示，贫困人口中因病致贫比例从2015年的42％上升到了2016年的44％。

　　习近平总书记在党的十九大报告中提出，坚决打赢脱贫攻坚战。

　　中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵向《法制日报》记者表示，党的十九大报告的提法说明，对于没有脱贫的4335万人口，实现全部脱贫仍是一个艰巨的任务。

　　“如期实现脱贫攻坚目标，年均需要减少贫困人口1000多万人，越往后脱贫难度越大，特别是深度贫困地区、深度贫困县、深度贫困人口，扶贫难度非常大。”汪三贵说，党的十九大报告怎么强调都不为过。

　　李国祥认为，贯彻落实党的十九大报告，打赢脱贫攻坚战的任务非常重，未来的扶贫重点和难点，已经转移到深度贫困地区，“意味着一定要向深度贫困这个最后的‘堡垒’开战”。

　　习近平指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫……重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

　　习近平在今年6月召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上也强调，脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。

　　在李国祥看来，从目前的扶贫进度上说，每年减少贫困人口1000多万人，到2020年让现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽和解决区域性整体贫困的目标任务一定能够完成，全面小康社会一定能够得到所有中国人，特别是现有贫困人口的认可。

　　中国社会科学院法学研究所研究员支振锋向《法制日报》记者表示，2020年是实现第一个100年奋斗目标、全面建成小康社会的收官之年。

　　“在现行标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，对于全面建成小康社会来讲，是非常基础的一个要求。”支振锋说，“但是对于中国的社会主义建设来讲，却是意义非常重大的一步。这意味着让全部中国人都摆脱了贫困，那将是史无前例的。”

　　扶贫开发需法治化

　　根据国务院扶贫办公布的数据，党的十八大以来，中共中央、国务院出台扶贫文件5个，中共中央办公厅、国务院办公厅出台扶贫文件20个，启动实施“十三五”脱贫攻坚规划。中央和国家机关各部门出台政策文件或实施方案227个，围绕落实脱贫攻坚决策部署，着力构建适应精准扶贫需要、强力支撑的政策体系。

　　例如，2016年4月，中组部、国务院扶贫办联合下发的《关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》明确，贫困县党政正职在完成脱贫任务前原则上不得调离。脱贫摘帽后，仍要保持稳定一段时间。

　　同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《脱贫攻坚责任制实施办法》规定，党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针，出台重大政策举措，完善体制机制等；省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责，并确保责任制层层落实等；省级党委和政府加强对贫困县的管理，组织落实贫困县考核机制、约束机制、退出机制等。

　　此外，据《法制日报》记者统计，目前我国已经有福建、河北、青海等18个省份出台了地方性扶贫开发条例。

　　李国祥认为，这一扶贫政策体系的建立和多个地方出台扶贫法规，使扶贫工作有章可循，初步实现了扶贫工作的系统化、规范化。

　　国务院扶贫办总结称，按照中央全面深化改革的要求，我国建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。

　　汪三贵提醒说，2020年我国只是实现了“现行标准下农村贫困人口实现脱贫”，随着贫困标准的提高，2020年之后还要继续扶贫。

　　刘永富也强调，中国是世界上人口最多的发展中国家，到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，也只是解决了绝对贫困问题，只是完成了最基本的扶贫任务，并不意味着我们解决了贫困问题。

　　刘永富介绍，2020年后，中国扶贫战略会实现转变：一是由重点消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，国家将制定与经济社会发展水平相适应的贫困标准；二是由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变，向共同富裕迈进。

　　李国祥表示，全面建成小康社会是党的历史使命，也是我国现代化进程的重要节点，在坚决打赢脱贫攻坚战的过程中，我们会摸索出许多新办法、新经验、新体制机制、新思想，一定要及时总结。

　　“在总结经验的基础上，借鉴现行的政策、地方法规，通过法定程序上升到法律法规的层面，实现扶贫工作的系统化、规范化、法治化，也为未来的贫困治理打下坚实的法治基础。”李国祥向《法制日报》记者表示。

　　对此，党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，其中包括完善扶贫方面的法律法规。

　　《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中也提出，要推进扶贫开发法治建设，“完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”。

　　汪三贵建议，目前，尽快出台国家层面的扶贫开发条例，将扶贫工作制度化，更为现实和紧迫。