关于新时期创新乡镇人大工作的实践与探索

近年来，乡镇人大工作有了较大的发展和进步，其职能作用得到了进一步的加强和发挥，为推进基层民主政治建设，促进政府工作做出了一定的贡献。但乡镇人大在工作中也感到存在诸多问题和困惑。为了切实加强和改进乡镇人大工作，各地进行了大胆的探索和实践，这些经验和做法，对做好新时期乡镇人大工作起到了积极的促进作用。笔者认为，乡镇人大工作在创新的基础上需要实践、探索，并逐步走向规范化、制度化、常态化。

一、乡镇人大工作面临的问题和困难

我国《宪法》和《地方组织法》都明确提出了乡镇人大的性质、地位和作用，但由于种种原因，现实中还未得到充分的认识和重视，乡镇人大工作面临四大挑战影响了乡镇人大工作的有效开展：

1、乡镇人大运转效能不高。一是乡镇人大活动开展不多。受客观条件限制，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查等活动难以吸纳全体代表参加，大多数代表每年除参加一次代表大会外很少开展其他活动。按照《代表法》的规定，闭会期间代表可持代表证就地视察，但由于代表对具体程序和要求不熟悉，实践中乡镇人大又不可能都组织参加，法律赋予代表的这些职权基本没有行使。二是代表大会期间提出议案、建议，落实到位的少，效率不高。有的代表对议案、建议的性质、作用和具体要求不太了解，以至于把对各方面工作的建议、批评和意见也作为议案提出，所提建议缺乏具体内容，使人民群众真正关注的问题往往得不到及时反映和有效解决。或者提出的建议受当地经济条件限制做不到，一定程度上也影响了代表提交建议的积极性。三是审议“一府两院”工作报告程式化。在审议时形式单一，讨论发言时间短，泛泛而谈，对工作报告评价一味评功言好，“格式化”审议，缺乏新意和深度，很少发表批评、意见和建议，有的甘当“听会代表”、“举手代表”、“哑巴代表”。个别代表甚至在一届任期内，审议讨论一言不发，议案建议一件不提，视察检查一次不到。而在选举代表前表现得十分“积极”这不符合其所担负的职责和所处的法律地位。四是 “建议”多反映局部小问题，忽视全局大事。会议发言和建议、批评、意见，往往表现在具体的、单一的、个人的利益上，甚至带有个别性、片面性、排他性。

2、人大代表履职意识不强。有的代表觉得自己是从选民中经过差额选举选出来的，当上代表很光荣，但没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任，缺乏使命感。有的代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，参会前不做任何准备，履职感不强。有的代表平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，宣传党的方针、政策，反映人民群众的意志和要求不够主动，在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动。有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或不发表意见，或人云亦云，看“领导代表”脸色附和，会议表决环顾左右行事，没有主见，对参政议政缺乏政治热情、缺乏责任感和使命感。

3、人大工作角色定位不准。在具体实践中，如何处理好乡镇人大与党委政府的关系，是一个值得深思的问题。近些年来，一些地方党委强调加强对国家事务，特别是对经济工作的领导，以致许多决策超越或者取代了行政机关和权力机关的职权。应当看到，权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关的现实状况，在我国“实权”大于“法权”的现实背景下，给国家权力机关实施监督所造成的难度是显而易见的。这种情况客观上使权力机关难以确定被监督主体并实施有效的监督。如乡镇“二把手”是乡镇长，乡镇人大主席是“三把手”，除分管人大工作外，还分管应当由政府管理的工业、农业、计划生育、综合治理等工作。由于人大工作没有什么考核指标，似乎是人大主席的“搭头”，真正去抓人大工作的时间、精力很少。而工业、计划生育等工作有相应的考核指标，却成了关乎人大主席政绩，决定今后升迁的“主业”。弄得好，位子可以往前挪一挪，当“二把手”；弄不好，原地踏步。在这种情况下，导致乡镇人大与政府之间领导与被领导，监督与被监督的这个“度”难以把握，领导与监督相互处于一种少得多不得、浅得深不得、虚得实不得的尴尬境地，法律赋予人大的职权根本无法履行。

二、影响乡镇人大工作的主要因素及条件

一是乡镇人大机构设置不够健全。从乡镇机构设置来看，全国各地乡镇人大主席有的是党委书记兼任，有的是党委副书记兼任，有的是专职，有的是兼职；有的增设人大副主席，有的增设了一名人大干事。从实际情况来看，乡（镇）只设一名专职人大主席，既没有人大副主席，也没有专职干事。根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇设立人民代表大会，设立人大主席一名，可设立也可不设立副主席。人大工作是集体行使权力的机构，乡镇人大主席没有单独行使职权的工作机制，所以只能通过乡镇代表大会来进行，至于闭会期间的各项工作，由于乡镇人大机构设置不统一，人员少，力量薄弱，不利于人大工作的开展。

二是法律赋予的职责不明。首先，法律没有明文规定乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的常设性机构地位。《地方组织法》第十五条规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时侯，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”其次，法规没有明确乡镇人民代表大会主席团在闭会期间可以履行代表大会职权。乡镇人大主席团或人大主席虽然可以组织本级代表开展调查、视察和评议工作，但对存在的问题、意见和建议监督其解决和落实无法无据、无章可循。法律法规和人大决议、决定的执行和该人大监督的相关工作，处于乡镇人大主席团或人大主席想管不能管，乡镇人民代表大会该管无法管、名管实未管的局面。提出的建议、批评和意见只是写在纸上，有些长时间得不到答复和解决，挫伤了代表执行职务的积极性。         

三是各级领导重视不够。首先，是各级党委对乡镇人大工作的重视不够，无论是从工作上还是从政治待遇上都没有摆正乡镇人大主席的位置。其次，本级政府对乡镇人大工作支持不够。有的认为乡镇人大可有可无，把人大工作视为可有可无的工作，从经费保障上以财政困难为由，在人大工作和代表活动经费安排上打折扣，使乡镇人大工作难以开展。再次，人大主席自身对乡镇人大工作重视不够。认为分管的其他工作是实的，人大工作是虚的，是软得硬不得，搞好搞差无关紧要。一方面对书记镇长负责，另一方面这些工作项项有考核，容易出政绩，因而把主要精力放在分管的其他工作上。因此，从事人大工作的精力、时间相对较少，多数是照主要领导的意见行事，导致工作不专，职责不明，思路不清，成效不高。

四是乡镇人大所处地位不够合理。乡镇人大是乡镇一级的权力机关，依照法律规定是对政府实行监督，乡镇人大主席应该是排在乡镇党委书记之后，乡镇长之前。但目前的实际情况是按照党委书记、乡镇长、人大主席的顺序来排名。特别是人大主席的待遇和干部使用上更是如此，这样在人们心目中就形成了先党委后政府，再人大的认识，从某种意义上来说，削弱了乡镇人大的权威和法定职能，影响其工作的开展。

五是乡镇人大制度程序不够规范。乡镇人大除在每年召开的人民代表大会期间有比较健全和完善的工作程序外，闭会期间大部分乡镇人大还没有比较完善的、规范的、明确的制度和程序。人大主席团在每年一次的人代会上都要选举产生，在开会期间有明确的职权，闭会期间法律也没有明确的职权规定。法律规定，人大主席团不作为乡镇人大的常设机构。那么乡镇人大主席团和人大主席怎么开展工作，如何行使职权？这些问题，各地乡镇人大主席都是在不违背法律规定的前提下，以个人的理解和认识来进行工作，这种不明确、不规范的工作程序也影响着工作的开展。

六是乡镇人大工作责职不够明晰。乡镇机关有党委班子和政府班子，但工作中是党政不分的，“一揽子”工作时候多，党委既是领导和决策者，又是落实者，党委成员也分管着政府工作，人大主席不但要做党委分配的工作，也要做政府的工作，因为乡镇工作是以包片包村落实工作任务的，这样就形成了多数人认为乡镇的工作就是党委书记说了算。乡镇工作的特殊性在一定程序上也影响了人大工作的开展。

七是各种活动保障不够。虽然《地方组织法》、《代表法》对乡镇人大主席团的工作经费、无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴和代表活动经费，应列入本级财政预算。从实际情况看，由于受本级财政困难的影响，各地乡镇人大主席团工作经费、代表活动经费和代表执行代表职务的补贴标准低、标准不一，没有根据人大工作、代表活动的实际需要和地方经济发展水平逐年有所增加或列入年初财政预算。多数情况是用钱临时写请示，找政府审批，批了钱就组织代表活动，开展人大工作；若批不到钱人大工作和代表活动也就形同虚设，空话一句，在很大程度上影响了乡镇人大工作的规范开展和人大代表职务的正常执行。活动经费落实不到位，影响了工作的正常开展。乡镇人大代表除乡镇党政领导和政府工作人员外，多数代表是农民，文化程度和专业知识都比较低，农民代表参加活动需要补贴，需要经费给予保障，但多数乡镇经费未列入财政预算。这些问题也影响了工作的开展。

三、创新乡镇人大工作的实践与探索

近年来，乡镇人大为了创新人大工作，积极进行了一些有益的探索和实践，努力构建了履职的工作平台。如组织代表召开座谈会，集中调查、视察、评议；创建代表活动室，为代表进行活动提供了场地，开展代表向选民述职，代表联系选民制度，组织代表进行专题学习、培训等等；从形式和内容上，提高了乡镇人大的履职能力和水平。在工作中大家也逐步形成了做好乡镇人大工作的一些共识：

一是做好乡镇人大工作，必须处理好与党委的关系。在我国中国共产党是执政党，人大工作是党的工作的重要组成部分，坚持和依靠党的领导，是做好人大工作的根本保证，乡镇人大工作只能争取党委的支持，才能依法履行好自己的职权。在工作中，人大要围绕党委的中心工作，行使人大的监督权，保证党委的决策落到实处。

二是做好乡镇人大工作必须处理好与政府的关系。乡镇人大法律上没有明确对乡镇政府的监督权，对政府的工作，目前开展了组织代表进行视察、调查、评议，做到了勇于监督，善于监督，即不失职，又不越权，在监督中支持，在督办中帮办，真诚地帮助政府解决工作中的难点问题，把监督的立足点放在了支持和促进政府的工作上。

三是做好乡镇人大工作必须处理好与人大代表的关系。乡镇人大主席是人大代表的组织者和服务者，其法律地位和各项权利与代表是平等的，乡镇人大主席在服从党委的领导，听从党的指挥的基础上，人大日常工作需要按照宪法和法律的规定制定好各项工作制度，安排好代表的活动，为代表活动提供好服务，督促有关部门认真办理好代表的议案、建议，批评和意见，加强代表的自身素质建设。

四是做好乡镇人大必须处理好的与上级人大常委会的关系。人大常委会对乡镇人大工作的指导和关怀是做好工作的关键，加强同县人大常委会的联系与沟通，经常向常委会汇报工作，争取工作上的主动权，引起常委会的重视，才能提高乡镇人大的地位和作用。

四、做好乡镇人大工作的观察与思考

一是各级党委要切实加强和改善对乡镇人大工作的领导。首先是县级以上党委要重视乡镇人大工作，纳入议事日程，研究解决乡镇人大工作中的困难和问题。党管干部是我国的一项基本政治制度，乡镇干部的管理权在县级以上党委。上级党委要根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定，联系本地实际，对乡镇人大机构的设置，人员的编制，干部的使用上给予高度的重视，配齐、配好乡镇人大工作队伍，便于乡镇人大更好地开展工作，行使权力。其次是乡镇党委充分发挥总揽全局，协调各方的作用，理顺党委决策，人大决定和监督政府执行的关系，年初要召开专门会议，研究人大工作，听取人大工作汇报，特别是乡镇人大工作的经费问题，乡镇人大干部的待遇问题要落实到位。

二是县级以上人大常委会要加强对乡镇人大工作的联系和指导。从目前的实际情况来看，乡镇人大所面临的困难和所处的地位，对做好乡镇人大工作确有一定的难度，需要县级及县级以上人大常委会给予大力的支持和精心的指导，从乡镇人大主席团的设置来看，人大主席团是每次人大代会会议期间选举产生的，为了人代会的需要，组成人员一般是党、人大及代表团团长成员组成。如果闭会期间，主席团成员继续作为镇人大日常工作行使权力存在一定问题。比如县以上人民代表大会主席团成员与人大常委会组成人员是不一样的。《地方组织法》规定了乡镇人民代表大会有13项职权，如果有利于乡镇人大主席团更好地发挥作用，上级人大常委会是否可以从法律法规上考虑产生闭会期间的乡镇人大主席团。从工作制度来看，法律没有赋予乡镇人大主席闭会期间日常工作职权，主席团的职责和程序尚不明确，上级人大常委会要从规范化上给予精心指导，帮助乡镇人大健全和完善各项制度，形成一套比较规范的工作程序和运行机制，避免乡镇人大与党委、政府之间产生不必要的误会和矛盾。

三是乡镇人大要努力做好人大代表的工作。人大工作离不开代表，人大代表是工作的基础，代表素质的高低，作用发挥的如何，关系着人大工作的好坏，首先提高乡镇人大代表的素质是基础。在把好代表“入口关”的基础上，要抓好代表的学习和培训，使乡镇人大代表真正具备政治素质强、懂法律知识，会履行职责的“有为”代表；其次是组织开展好代表活动，在抓好建章立制的前提下，努力为代表行使职权提供服务。第三是要办理好代表的意见，批评和建议，保障代表的权力落到实处。

四是乡镇人大干部要加强自身建设。乡镇人大在换届选举中，可依法选举产生乡镇专职人大主席，乡镇党委书记不再兼任。一是解决乡镇人大专职副主席长期不能“转正”的问题，为乡镇人大工作的开展奠定了坚实基础。二是各乡镇人大配备1—2名专职工作人员，符合条件的享受乡镇中层干部待遇，改变过去由乡镇人大副主席到各科室“抓壮丁”的窘况。三是定期组织乡镇人大工作人员培训，学习《宪法》、《代表法》、《选举法》等与乡镇人大工作密切相关的法律法规和业务知识，提高依法开展人大工作的能力和水平。四是每季度召开一次乡镇人大工作会，各乡镇人大开展工作交流，相互学习，共同提高。在提高政治素质的前提下，要增强“五个意识”。责任意识：对党对人民负责，热爱人大工作；中心意识：围绕党委的中心工作，顾全大局，把握重点；监督意识：充分发扬民主，突出工作重点，抓到点上，促进工作；法律意识：带头学法、用法、守法，坚持依法办事；团结意识：努力做到依靠不依赖，自立不独立，有威不越位，谋政不扰政。总之，乡镇人大干部要紧紧把握，坚持党的领导，严格依法办事，充分发扬民主的基本原则，从理论上制度上不断开拓创新，为构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村作出新的贡献。

五是在驻镇人大代表中广泛开展“四项活动”和“两个全覆盖”工作。“四项活动”是指代表小组活动、代表信访代理活动、代表述职活动和代表联系选民活动。“两个全覆盖”是指代表参加县市区人大常委会、乡镇人大各项工作“全覆盖”，县市区人大常委会组成人员、乡镇人大主席团成员联系代表、代表联系选民“全覆盖”活动。“四项活动”明确了代表活动的方式方法，重在“定性”方面；“两个全覆盖”明确了要达到的程度和范围，是“定量”方面的要求，两者构成了相辅相成的关系。经过实践和不断总结完善，形成规范化、制度化、常态化的代表工作机制，改变各乡镇长期存在的代表工作随意性问题。（襄阳市襄州区人大常委会研究室  尹荣华）

责任编辑：陈维斌