天津市人民政府出台全面推行政府法律顾问制度的指导意见

　　一、出台《意见》的必要性

　　党的十八大以来，党中央深入推进“四个全面”战略部署，将全面推进依法治国作为基本治国方略，提出了到2020年基本建成法治政府的目标。党的十八届三中全会提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并做出“普遍建立法律顾问制度”的工作部署。党的十八届四中全会明确把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的一项重大任务，提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的要求。天津市委十届六次全会通过的《中共天津市委关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》中也提出了“全面推行政府法律顾问制度”。

　　天津市委市政府始终重视政府法律顾问制度的建设和发展，自1981以来实施政府法律顾问制度以来，已先后进行了三次换届，历届法律顾问在立法项目前期调研，立法草案的起草，部分法律法规培训与宣传，研究化解行政争议、涉法涉诉案件中面临的法律问题等方面发挥了积极作用。但是，政府法律顾问制度存在的问题与推进依法行政、加快建设法治政府的任务不相适应，存在着对法律顾问工作认识不到位，重视程度不够，工作保障不足，政府法律顾问参与政府事务的广度和深度不够，作用没有得到充分发挥，政府法律顾问制度不够健全完善，服务领域有待于进一步拓展等问题。随着全面推进依法治国，建设社会主义法治国家宏伟目标的确定，随着法治政府建设进程的加快，随着各项改革的全面深入推进，要求政府工作要全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责势在必行。为落实党中央国务院和市委市政府关于推行政府法律顾问制度的要求，为全社会普遍建立法律顾问制度的示范和先导，增强全社会和人民群众法治意识与法治观念、推进国家治理体系和治理能力现代化，应当在全市全面推行政府法律顾问制度。

　　二、《意见》的主要内容

　　《意见》是根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和天津市委市政府的部署要求，结合天津市政府法律顾问制度的实际情况出台的。《意见》共有以下八个方面的主要内容：

　　一是确定全面推行政府法律顾问的基本原则。《意见》规定要按照合理配置、崇法敬职、注重实效的原则。建立以政府法制机构人员为主体，以专家学者、执业律师为补充的政府法律顾问队伍，切实履行政府法律顾问职责，不断提高政府法律顾问履职的专业性和相对独立性，不断提高其在政府行政决策中的权威性，充分发挥其在依法行政中的参谋助手作用。

　　二是实现政府法律顾问全覆盖。《意见》提出，用3年左右时间，建立覆盖全市各级政府及其工作部门的政府法律顾问制度，完善市和区县政府工作部门政府法律顾问服务架构，实现市、区县、乡镇（街道）三级政府法律顾问制度体系。健全完善相关工作机制和配套制度，使政府法律顾问在更大范围、更深层次发挥作用。

　　三是不断优化政府法律顾问队伍结构。《意见》坚持以政府法制机构为主导，多元化、多渠道遴选政治素质好、业务能力强、专业水平高、敬业精神佳的专家学者、执业律师，作为政府法律顾问的重要补充力量，提高政府法律顾问队伍的专业化和知识化水平。对法律顾问队伍实行分类管理，各区县人民政府、各部门法制机构中符合条件的工作人员为本级政府和本部门专职政府法律顾问，按照规定职责履行政府法律顾问职责；各区县人民政府、各部门聘请的专家学者、执业律师为本级政府、本部门的兼职政府法律顾问，按照聘任合同履行政府法律顾问职责。

　　四是建立首席政府法律顾问制度。《意见》提出要突出政府法制机构在政府法律顾问中的主体作用。市法制办主任是市人民政府首席法律顾问，各区县人民政府、各部门法制机构主要负责人为本级政府及工作部门的首席政府法律顾问。

　　五是加强我市新型政府法制智库建设。《意见》提出，市法制办负责建立天津市政府法制智库，从有关高等院校、科研单位、法律实务部门等机构征集符合条件的人选进入法制智库，全面整合我市法治资源，使政府法律顾问与我市优质的法治资源有效融合衔接，逐步建立和形成权威、务实、有效的高端法制智库。各区县人民政府、各部门应当从法制智库中遴选政府法律顾问。

　　六是充分发挥政府法律顾问重要作用。《意见》要求各区县人民政府、各部门要围绕建设法治政府的重点工作和关键环节，健全政府法律顾问参与政府工作的途径和机制，并使之制度化、常态化。政府法律顾问应坚持以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅的原则，积极主动开展工作。政府法律顾问要积极参与重大行政决策的合法性论证、重要政府立法项目和规范性文件的研究论证、重要规范性文件备案审查的法律论证等工作；对重要经济项目、资产处置、涉及社会稳定的重要事项、重大突发事件进行法律论证；参与国内外重要合同、协议的审查、洽谈；代理诉讼和非诉法律事务，参与重要、疑难行政复议、行政应诉、仲裁案件的研究、论证，充分发挥政府法律顾问在参与政府职能转变、行政执法监督、行政权力公开、行政资源优化配置以及推动经济社会发展中的重要作用。

　　七是健全政府法律顾问工作机制。《意见》要求各地区各部门要探索政府法律顾问工作规律，着力构建充分发挥政府法律顾问作用的长效机制，建立健全政府法律顾问列席政府有关会议、参与政府领导接访、承担政府常务会议学法授课等工作制度以及法律顾问业务会商、情况交流、信息专报、成果发布制度等，充分发挥政府法律顾问法律服务作用。建立健全情况交流、信息通报制度，以天津市行政法制研究所为平台，加强与政府法律顾问的联系沟通；建立健全政府法律顾问定期和不定期工作会议制度，针对政府事务、经济发展和社会管理中的重点、热点、难点进行分析研判，及时为政府出谋划策；建立健全政府法律顾问意见建议专报制度，将政府法律顾问有价值的法律意见、建议提交政府领导参阅。

　　八是规范政府法律顾问的履职保障。《意见》强调，各地区、各部门要积极引导政府法律顾问当好政府法律参谋助手、促进经济社会发展作为工作的出发点和落脚点，加强组织领导，落实责任分工，健全监督考核机制，把加强政府法律顾问制度建设作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要内容，列入议事日程，积极抓好落实。政府法律顾问工作所需经费和兼职政府法律顾问的履职经费纳入各级财政预算予以保障，实行专款专用。市政府将建立和实施法律顾问工作纳入各区县政府、各部门年度依法行政目标考核范围。各地区各部门的法制机构负责对本级政府和部门的政府法律顾问履行职责和义务等情况进行监督，负责政府法律顾问的业务指导和考核管理，建立日常管理信息通报、绩效考评、个人诚信档案、保密档案等制度，作为兼职政府法律顾问续聘、解聘的重要依据。形成能进能出、合理更新的选聘机制，有效发挥政府法律顾问的作用。

　　三、明确工作分工，狠抓组织落实

　　《意见》特别强调，要明确工作分工，狠抓组织落实，将政府法律顾问制度落到实处。一是加强组织领导。各区县人民政府、各部门要把加强政府法律顾问制度建设作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要内容，列入议事日程，积极抓好落实。市法制办对全市政府法律顾问制度的推进工作进行统筹指导和监督；各区县人民政府、各部门法制机构负责本区域内政府法律顾问制度建设的统筹安排。二是落实责任分工。市法制办负责本市全面推行政府法律顾问制度的统筹协调、组织推动、监督落实工作，制定政府法律顾问工作规则、选聘规则和政府法制智库及相关配套制度，明确政府法律顾问的选聘范围、选聘条件、选聘程序、工作要求、考核标准及经费保障等。市司法局要积极配合做好优秀律师事务所、执业律师推荐，加强对律师事务所、律师提供政府法律顾问服务的行业监管工作；市和区县两级财政要做好我市政府法律顾问工作经费保障。通过形成合力，共同推进政府法律顾问制度建设取得更大成效。三是健全监督管理机制。市人民政府将建立和实施政府法律顾问工作纳入各区县人民政府、各部门年度依法行政目标考核范围。市法制办要切实加强对各区县人民政府、各部门聘请政府法律顾问工作的业务指导，不断提高政府法律顾问工作质量和效率；各区县人民政府、各部门法制机构负责对本级政府和部门的政府法律顾问履行职责和义务等情况进行监督，负责政府法律顾问的业务指导和考核管理，每季度向本级政府法制机构和上一级政府法制机构报告政府法律顾问制度执行情况。建立日常管理信息通报、绩效考评、个人诚信档案、保密档案等制度，作为兼职政府法律顾问续聘、解聘的重要依据。形成能进能出、合理更新的选聘机制，有效发挥政府法律顾问的作用。

　　四、《意见》起草和征求意见情况

　　从2015年年初开始，市法制办对全市政府法律顾问制度进行了一次摸底调查，在调查的基础上，对部分区县政府和市属委局进行了调研走访，梳理出存在的主要问题和下一步工作安排。同时，市法制办还对上海、广东、浙江、江苏、山东等省市的经验做法进行了学习借鉴。形成初稿后，市法制办组织有关专家学者、执业律师代表召开了座谈会进行深入论证，并征求了各区县政府和市属委办局的意见，又特别征求了市财政局、市司法局、市法学会的意见，对于各部门提出的意见和建议进行了认真研究并采纳吸收，最终形成了《意见》。