改革环境治理基础制度——五论把十八届五中全会精神贯彻落实到环保工作中
中国环境报评论员
环境保护部部长陈吉宁在国合会2015年年会上发表特别演讲时指出，要改革环境治理基础制度，推进环境质量改善。围绕《生态文明体制改革总体方案》，我国政府同步发布了关于生态环境损害责任追究、生态环境损害赔偿、环境保护督察、生态环境监测网络建设、编制自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等6份配套文件。这“1+6”文件的出台，为我国环境治理基础制度改革奠定了基础。“十三五”规划《建议》也对改革提出了一系列明确要求，创造了前所未有的机遇。
改革环境治理基础制度，就是要改进环境保护的顶层设计，使之满足生态文明建设目标需求，就是要使环境保护制度更具刚性和约束力，既要包括目标体系，又要包括执行落实和考核追责。通过制度体系的完善，为环境保护工作打下基础，明确责任，规范行为，协调配合，为全面建成小康社会保驾护航。
改革环境治理基础制度，就是要以环境质量改善为目标导向，做到源头严防、过程严管、后果严惩。
严格环境准入，推动环境质量改善从源头做起。要建立完善排污许可、环境影响评价、总量控制、排污权交易等制度体系，以后，不是有钱就能投资建厂，要有排污指标，而排污指标又与地区环境容量密切相关。相关制度体系紧密衔接，发挥合力，倒逼区域经济转型升级，选择绿色发展之路。
严格过程监管，严厉打击环境违法行为。建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，规范企业排污行为。通过探索建立跨地区环保机构和区域协作机制，对区域性环境污染防治和自然生态保护，实行统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境治理的整体性和有效性。推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。
离任退休不免责，造成生态环境损害后果要严惩。“十三五”时期，中国将研究建立可操作、可视化的绿色发展指标体系；制定生态文明建设目标和评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。这将有助于扭转一些地方政府“GDP至上”的政绩观，强化地方政府环境责任，让决策者时刻绷紧生态环保这根弦。
日前，国务院办公厅印发《关于编制自然资源资产负债表试点方案的通知》，摸清自然资源资产家底，更为地方领导人员自然资源资产离任审计制度奠定基础。这样的审计在四川绵阳等地已经开始试行，给地方官员戴上了环保“紧箍咒”，不仅要看经济成绩，更要关注生态账本。正如习近平总书记所强调，“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任”。扎紧追责的篱笆，生态环境保护责任才能落地。
改革环境治理基础制度，就是要建立有效的环境经济制度，充分发挥市场在环境保护和资源配置过程中的决定性作用。
要通过出台一系列环境经济政策和建立反映资源稀缺程度的价格制度，使环境资源的成本得到充分体现，生态破坏和环境污染导致的生态损失得到赔偿，环境保护产生的正面外部环境成本得到补偿。
要确保到2020年实现与全面建成小康社会相适应的环境质量目标，环境治理任务艰巨，但同时也将为环保产业开启万亿市场盛宴。过去，政府更多把责任扛在自己肩上，直接参与推动行业转型和完善区域环境治理设施。未来，政府应转向通过制度建设和政策完善创造市场需求，通过购买服务的方式实现治理目标。
研究认为，我国“十三五”期间环保投入将增加到每年两亿元左右，显然单靠财政资金无法满足需求。《生态文明体制改革总体方案》中已经明确，要通过构建绿色金融体系来撬动社会资本。绿色信贷、环境污染责任保险、环境税等一系列绿色财税金融制度的建立，将促使经济发展向资源节约、环境友好方向调整。
当资源与环境成为发展的硬约束时，创新是应对生态环境挑战的利器。技术创新有助于破解污染治理难题，为传统行业的转型升级注入活力，商业模式的创新可以推动科研成果更快落地、治理措施更快发挥作用。
同样，环境管理创新正在各地实践中展开，并有效发挥作用。在广东揭阳，整治金属加工业充分发挥行业协会的作用，让每一个主体心往一处想、劲往一处使；在浙江绍兴，对企业进行吨排污指标财政贡献率排名，并直接与排污指标分配挂钩，推动企业主动减排；在江苏，通过率先推出超低排放电价补贴，推动火电行业实现增产减污……在建设生态文明、推进绿色发展的路上，各地应因地制宜，用理念和政策创新来破解发展中的难题。
改革环境治理基础制度，就是要实现环境成本内部化，强化企业环境主体责任。
在很长一段时间里，中国经济发展一直沿袭重化工业、大投资、能源密集型、资源密集型产业发展之路。在这样的经济增长模式之下，环境往往成为牺牲品。但环境保护是企业必须履行的责任，靠牺牲环境换取经济增长的做法不可持续。
通过完善排污许可，严格执行污染排放标准，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度和交易市场，将迫使企业转变观念，把环保成本纳入成本考量，摒弃“先污染、后治理”的老路，转而选择绿色发展、低碳发展、循环发展的道路。
“十三五”是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜期，也是生态文明建设和环境保护取得实质性进展的重要窗口机遇期。在“十二五”收官、“十三五”启幕之际，环境治理基础制度改革仍需扎实推进，务求实效。