强化法治保障 助推改革发展 全面推进法治政府建设

　　今年以来,在党的十八大和十八届四中、五中全会精神指引下，在市委市政府的正确领导下，市政府法制办围绕“全面推进依法行政、加快建设法治政府”这一主线，积极作为、认真履职，共审查合同、协议、规范性文件、政策性文件、上级立法草案（征求意见稿）等240余件，提出合法性意见800余条，为服务我市经济社会协调发展，创造良好的法治环境，提供了有力的法制保障。

　　一、工作情况

　　（一）推进行政权力清单制度，深化行政审批制度改革。一是牵头安排部署清理工作。今年上半年，组织筹备了全市行政审批制度改革工作会议，制发《荆州市人民政府办公室关于印发荆州市行政审批制度改革2015年重点工作及责任分工方案的通知》（荆政办发〔2015〕3号）等一系列文件，对全市今年审改重点工作和权力清单制度推进工作进行了全面安排、部署。二是完成与省通用目录对接工作。根据省政府办公厅《湖北省市（州）级和县（市、区）级行政审批事项通用目录》（鄂政办发〔2015〕2号）及省审改办关于各地各部门须按照省通用目录调整本级行政审批事项目录清单的要求，我市及时制发了《荆州市人民政府办公室关于开展市县两级行政审批事项通用目录贯彻落实情况专项督办检查的通知》（荆政办函〔2015〕6号），组建专班对市本级审批事项进行清理，拟保留行政审批事项291项。经过清理规范，目前，市县两级已报省审改办备案审查。三是推行行政权力清单和责任清单制度。从去年4月开始，我办启动第二轮行政权力清理工作，将58个政府部门、十五类行政权力和政务服务事项从4702项减少到2908项，并在市政府门户网站上进行了公布。目前，我办正会同编办启动第三轮行政权力清单和责任清单制定工作，市、县两级同步推进。

　　（二）提升制度建设质量，服务改革重点工作。一是严格把好文件的法律政策关。今年，共审查市政府领导交办的各类文件80余件，其中已出台规范性文件11件。组织听证会、征求意见会20余次，提出法律审查意见建议800余条，修改内容300余处，充分发挥了政府法制参谋、助手和顾问作用，为激发市场活力、优化企业发展环境把好源头关口。二是积极做好行使地方立法权的各项准备工作。《立法法》修订后，面对赋予设区的市地方立法权，我办深入摸底全市立法机构和立法队伍的建设，对全市法律专业人才队伍进行了全面梳理，多次组织相关人员赴外地学习培训，安排专人到省法制办参加立法跟班学习，积极与长江大学法学院沟通联系，对承接地方立法权的人才储备做到心中有数。同时，向市编委提交设立立法科室的报告，为地方立法工作做好机构保障，全力打造立法“金刚钻”。三是调整规范性文件管理体制。《湖北省行政规范性文件管理办法》（省政府第379号令）自今年3月1日起施行后，我办积极向市政府领导汇报，讨论研究规范性文件办文程序，并提请制定《荆州市人民政府关于贯彻落实<湖北省行政规范性文件管理办法>的实施意见》（荆政办发〔2015〕33号）。四是严格按要求开展规范性文件清理工作。我办组织对市政府及市政府办公室印发的规范性文件进行了多次清理，对全市现行有效的1548件规范性文件进行了清理，其中清理市本级规范性文件287件，经过市政府常务会议审议后，宣布继续有效122件，修改48件，废止72件，失效45件。为巩固清理成果，11月再次提请市政府常务会议审议废止和失效28件规范性文件。

　　（三）完善行政决策机制，提高依法行政决策水平。一是努力发挥法律参谋助手作用。积极参与全市经济社会发展中重大法律事务的处理，加强对民商事合同、行政执法争议、征地拆迁、市政公用事业改革、重大疑难信访案件等方面问题的研究，及时提出法律意见和建议。审查各类合同协议80余件，协调处理行政执法争议10件，参与办理某房地产开发公司违法占地等重大法律事项70多件次，先后为公民个人要求恢复其事业人员身份等20多起重大疑难信访事件提供法律专业意见近百条，为调处各类矛盾纠纷提供了有效的法律支撑。二是积极构建政府法律顾问基本制度。目前市政府法制办已经草拟了成立以政府法制机构人员为主体、相关专家和律师参加的政府法律顾问室设立草案，探索通过向社会力量购买法律服务的方式选聘兼职法律顾问（团），保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。我办拟于年前提请政府常务会议审议《荆州市政府合同管理暂行办法》。三是严格推行制度廉洁性评估。今年3月，制度廉洁性评估工作职能由市监察局划转至我办后，我办印发了《全市政府系统制度廉洁性评估工作实施方案》，经市政府常务会议讨论通过后发文。明确在制定规范性文件的过程中，以规范权力运行为重点，加强对重要权力行使、自由裁量权设置、行政相对人权利保障等方面的评估，查找和防范制度设计和运行中的廉洁性风险，切实从制度上铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件。

　　（四）完善执法监督体系，规范行政执法行为  。一是开展行政执法案卷评查工作。我市每年组织各地、各部门开展行政执法案卷评查活动，在全面评查的基础上，重点抽调行政处罚案件集中评查。今年，我市探索案卷评查新方式，在农业、人社、食药监部门进行试点，采取行业案卷评查的同时召开现场会的形式，对执法办案人员进行“对症下药”式的培训指导，确保行政执法办案水平得到有效提高。二是强化行政复议和行政应诉工作。今年来，市本级共办理行政复议案件100余件，办理的行政复议案件中，撤销、变更具体行政行为，以及申请人撤回复议申请的行政复议案件超过50%。全年共举行听证会、协调会30余次，查看现场20余次，集体讨论、专家合议评审10次。经耐心细致的释法说理工作，多起行政复议案件当事人自愿和解，工商银行沙市分行等17家金融机构不服市工商局处罚等20件案件，经调解申请人与被申请人达成了和解协议，申请人撤回了行政复议申请。努力适应新行政诉讼法对执法行为规范化的要求，积极应诉行政诉讼案件。新行政诉讼法实施以来，市政府应诉案件达20余件。三是清理行政执法主体和执法人员。我办对全市行政执法主体和行政执法人员情况进行了全面清理，对执法依据予以确认。通过清理，市本级具有行政执法主体资格的市直行政机关（含二级单位）共58个，垂管单位16个，在编、在岗并持有省政府统一制发的行政执法证（含监督证）的行政执法人员近3000人。四是加强文件备案审查。按照《湖北省规范性文件备案审查规定》的要求，严格按照规定，代表市政府及时向市人大和省政府报备规范性文件11件；对各县（市、区）政府和市政府各部门上报备案的26件规范性文件进行备案审查。五是推动“两法衔接”工作。我办与市检察院共同推进“两法衔接”工作，通过召开联席会，在有关单位设立“两法衔接”办公室，设立两法衔接电子信息平台等方式，建立健全了行政执法机关与司法机关之间的联动机制。六是加强全市法制信息宣传工作及考核。为全面推进“法治荆州”建设，适应新常态下政府法制工作发展的需要，今年年初我办印发了《关于进一步做好新常态下全市政府法制宣传工作的通知》，严格按照省政府法制办要求对各地各地区法制宣传工作进行考核。

　　二、当前工作中存在的主要问题与建议

　　尽管我办在发挥职能作用、全面推进依法行政方面作了些工作，但与市委市政府建设法治政府的目标要求和群众的期盼还存在一些差距，主要表现在：一是政府法制机构设置和人员配备与其承担的工作职责不相匹配。在工作责任和工作量不断加大的情况下，人员力量配备不够，短板问题已严重制约法治政府建设的推进进程。二是行政审批制度改革等工作疲于应付。随着行政审批制度改革工作深入推进，工作量不断加大，工作延续性越来越强。在全省审改工作都由编办牵头负责的大背景下，我办在“人少事多”、自身工作都难以保障的情况下，还要抽出大量精力负责此项工作，且体制不顺、上下联系不畅，清理工作都需临时抽调部门人员，疲于应付等现象严重。三是行政复议和应诉工作任务量大。每一个行政复议案件都可能出现市政府当被告、法制办出庭应诉的情况。大量的复议案件已经牵扯较大的精力，行政应诉更是需要时间应对。在政府法律顾问室尚未建立的情况下，复议、应诉工作任务繁重。四是规范性文件管理体系有待理顺。《湖北省行政机关规范性文件管理办法》出台后，我办提请市政府出台了贯彻意见，但目前规范性文件的管理体制未严格落实省规范性文件管理要求，还需进一步理顺。

　　三、下一步工作安排

　　针对上述存在的问题，我办明年将有以下工作计划：

　　（一）落实政府法律顾问制度。按照中央十八届四中全会、省委十届五次全会关于“建立政府法制机构人员为主体、专家和律师参加的政府法律顾问队伍”的意见，参照省政府及其他市州作法，成立市政府法律顾问室（新设立的法律事务科负责日常联系、协调、管理工作），增加政府法律顾问工作专项经费、办公场所，配齐相应的办公设备。

　　（二）理顺规范性文件管理体制。按照《湖北省行政机关规范性文件管理办法》（省政府令第379号）关于规范性文件管理的职责分工，起草《荆州市行政机关规范性文件管理办法》并提前政府发文，理清法制办与政府办公室的职责，推动规范性文件管理规范化、程序化。

　　（三）解决政府法制机构建设“短板”问题。加强对县市区法制机构建设的指导力度，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。

　　（四）强化法律服务参谋作用。发挥法制办在政府文件制定、合同协议签订等过程中的合法性审查把关作用，确保政府行政行为合法。（荆州市政府法制办）