把闲置沉淀的财政资金用好

　　去年底召开的国务院常务会议，决定进一步盘活财政存量资金，更好服务经济社会发展。国务院办公厅近日发布《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（以下简称《通知》），要求在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，通过盘活财政存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好，可以集中有限的资金用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。

　　 财政存量资金是多年累积形成的

　　据介绍，财政存量资金是指收入已经发生、尚未安排预算，或者预算已经安排、尚未形成实际支出的财政资金。从存在形式看，财政存量资金主要包括结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金等。

　　有关专家表示，目前层层积淀下的财政存量资金还没有一个确切的数字。公开数据显示，2014年三季度末，我国国库现金余额已达41304亿元。审计署针对2013年度中央预算执行和其他财政支出的审计报告也显示，各级财政均有一些资金沉淀。其中，重点审计的32个中央部门结存资金974.2亿元，半数闲置超过一年。18个省、市本级财政存量资金，近三成由于原定项目完成或取消、不具备实施条件等已无法按原用途使用。

　　财政存量资金是如何形成的？财政部预算司有关负责人说，这是多年累积形成的，原因复杂多样。他归纳了四个方面的原因：

　　在预算编制方面，一是预算编制缺乏长远考虑，可执行性有待提高。编制预算时只编制年度预算，没有编制中期财政规划，导致项目预算缺乏可预见性。项目在预算确定前难以有效开展论证评估和前期准备工作，影响了项目的及时实施。二是预算编制不够细化，年初到位率偏低。部分预算支出项目编制较为粗放，没有编制到具体项目或具体执行单位，执行中层层落实时间较长。三是重点支出项目挂钩较多，造成部分预算当年难以执行。按照法律法规和文件要求，为满足农业、教育、科技等重点支出法定增长要求，往往先确定这些支出总额，再逐步分解到项目，部分项目预算当年难以执行。四是政府性基金和部分一般公共预算收入项目专款专用，造成大量预算结转。五是预算编制统筹动用存量资金力度不够。一些项目在本身存在大量结转的情况下，未优先使用存量资金，继续通过当年预算安排资金。

　　在预算执行方面，一是预算批复和下达不够及时。特别是转移支付预算，通常是在预算批复后才开始组织项目申报、评审和审核工作，预算下达时间多半已到下半年，再经过省、市、县逐级下达，留给具体执行单位的执行时间往往所剩无几，难以避免形成大量结转。二是预算调整事项较多，调整时间较晚。预算执行中追加追减预算较为普遍，且预算调整没有严格按时限要求执行，往往年底还在办理预算调整事项。三是资金审核拨付不够及时。未及时审核处理部门的用款计划申请，未及时下达用款额度并进行资金拨付，影响预算执行进度。四是未严格规范权责发生制核算。一些尚未产生支付义务的事项，采取权责发生制进行核算，游离于人大监督之外。

　　在存量资金管理方面，一是有关制度规定不尽完善。如对预算稳定调节基金、权责发生制核算事项等缺乏明确的制度规定，各级政府存在较大的自主权，进而影响存量资金的及时使用。二是存量资金定期清理机制缺失。没有定期对财政存量资金进行清理，有的存量资金已结存多年，但仍然趴在账上。存量资金什么时候用、怎么使用、用多少，基本由各地区、各部门自行决定。三是缺乏必要的问责机制。有关盘活财政存量资金的文件已印发不少，但各地区、各部门并未严格执行相关文件，也没有相应的问责机制。

　　在其他方面，一是预算管理理念的影响。现行预算编制一般要求从严从紧、留有余地，且不允许地方政府编列赤字。这容易形成财政超收收入，进而加大财政存量资金规模。二是应对突发事件的需要。相对于增量资金而言，存量资金在使用上具有相对灵活性和隐蔽性，往往成为各地区、各部门应对突发事件的资金来源，财政部门或预算单位缺乏足够的动力去盘活。

　　“如果存在大量的财政存量资金，则说明财政拨款未形成实际支出，这必然影响积极财政政策的实施效果。”刘尚希说，这是财政存量资金规模较大带来的问题之一。其二，各级政府一方面通过举债筹集收入并支付较高的利息费用，另一方面又有大量的财政资金趴在账上，必然影响财政资金的使用效益。此外，财政存量资金还容易被挤占挪用，成为滋生腐败的温床。

　　 十大措施力保盘活财政存量资金

　　在财政收入由高速增长转为中低速增长的新常态下，盘活财政存量资金更显紧迫。

　　据了解，近年来，财政部在盘活财政存量资金方面重点开展了以下工作：一是加强制度建设，建立健全盘活财政存量资金长效机制。2013年以来，财政部相继下发了《关于加强地方预算执行管理，激活财政存量资金的通知》《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》等文件，配合国务院办公厅发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》等文件，对各地区、各部门盘活财政存量资金提出具体要求。二是摸清财政存量资金家底，布置地方财政部门对财政存量资金情况进行统计，为盘活财政存量资金打好基础。三是加大财政存量资金盘活力度，在编制年度预算时统筹使用结转结余资金和预算稳定调节基金，并要求各部门加大结转结余资金执行进度。

　　“这些措施对加强财政存量资金管理起到了积极作用，财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。但各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。”财政部预算司有关负责人介绍说，此次出台的《通知》明确了盘活财政存量资金的总体目标和主要原则，并提出了十条具体措施，包括：清理一般公共预算结转结余资金；清理政府性基金预算结转资金；加强转移支付结转结余资金管理；加强部门预算结转结余资金管理；规范权责发生制核算；严格规范财政专户管理；加强收入缴库管理；加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理；编制三年滚动预算；加大督察和问责力度。

　　中央财经大学财政与公共管理学院教授李燕说，《通知》对盘活财政存量资金的要求更显具体，也更有可操作性，既明确了时限，又明确了盘活财政存量资金的重点等。

　　以清理政府性基金预算结转资金为例。近年来，一方面，政府性基金预算存在大量的结转资金；另一方面，一般公共预算存在收支差额需要通过发债弥补，政府性基金预算与一般公共预算缺乏制度性的统筹协调机制。为解决上述问题，《预算法》规定：“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定：“完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。”财政部印发的《关于完善政府预算体系有关问题的通知》提出，“盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算”。此次《通知》重申了上述规定，并明确了具体控制标准，要求每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。这一规定有利于量化考核，提高可操作性。

　　财政部预算司有关负责人表示，下一步财政部将根据《通知》精神，加大对盘活财政存量资金工作的跟踪监控，加强工作指导，发现问题及时纠正，对各地区、各部门好的经验和做法，要及时总结推广；对支出进度慢、盘活存量资金不力的地区或部门及时进行通报或约谈，并研究建立盘活存量资金与预算安排挂钩机制。审计署也将加强对财政部门和预算单位财政存量资金的审计，重点关注该用未用、使用绩效低下等问题，促进存量资金尽快落实到项目和发挥效益。