以户籍制度改革为突破口 推进城乡一体化发展

　　我国现行的户籍管理制度是以1958年全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》为法律依据逐步建立的，并以此为基础逐步建立健全相应的社会保障及公共服务政策措施，为推动城乡居民合理流动及城乡一体化发展发挥了重要作用。但随着户籍制度改革的不断深化，仍面临着许多新的挑战，需要进一步探寻改革的突破口及新的途径。

　　 一、户籍制度改革已取得的成效与经验

　　在户籍制度改革不断摸索的进程中，湖北省以户籍制度改革为突破口，逐步推进城乡一体化发展，已经积累了一些经验，主要体现在以下三个方面：

　　 第一，在全省建立了城乡统一的户口登记管理制度 。湖北省户籍制度改革于2004年启动，逐步在全省范围内取消了农业户口、非农业户口的性质及地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口、农场商品粮户口等各类户口类型，统称为“湖北省居民户口”，由公安部门免费换发了《居民户口簿》，对户口登记和户口迁移实行统一管理，并为了满足部分原农业户籍人口有关就业、计划生育、农业补贴等国家政策性奖励等方面的特殊需求，仍由公安部门为其开具农业户籍性质证明。

　　 第二，取消了进城人口计划指标管理，实行户口迁移条件准入制度，并放宽了亲属投靠限制。 从2004年的城市准入条件下发后，凡在工作地城市里有合法固定住所和相对稳定的职业或合法的的生活来源的都可以准入。武汉市从2006年前就逐步放开，尤其是国务院关于户籍制度改革的意见颁布后，进一步放宽了城市准入和落户条件，明确规定：未成年子女，不受条件限制，可自愿在父亲或者母亲常住户口所在地申报落户。属投靠配偶的，不受年龄、婚龄限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制。对计划外生育子女，经有关部门征收社会扶养费后准予落户；非婚生育、被遗弃的婴儿凭有关部门证明；孤寡老人或父母双亡的未成年人，经公证部门公证，可在近亲属户口所在地办理入户。

　　 第三，以重点新区和小城镇为改革示范点，落实失地农民整村推进户籍制度改革的新举措。 如：鄂州市、荆门市、宜城市、京山县温泉新区等地，通过用原村集体预留土地补偿款、流转土地经营收益和国家政策扶持，为农转非村民缴纳城市职工养老保险或工伤保险；荆门市高新区、鄂州市开发区为部分农民购买经济适用房或廉租房；全省不少市州基层政府参照国家劳动力就业培训相关政策与措施，为失地农民进行免费再就业、创业培训或小额贷款，激励或扶持其再就业与创业，以推进户籍制度改革与城乡一体化协调科学发展。

　　 二、深化户籍制度改革面临的问题与挑战

　　户籍制度改革深化与健全完善，是推进新型城镇化建设与城乡一体化发展的重要举措，也是建设社会主义新农村、全面建成小康社会的有效途径。但因户籍制度建设长期受城乡二元结构的影响与制约，而随着农村政策不断健全和户籍制度改革的深化，农民对户籍制度改革认识及到城镇落户的意愿也有所变化与不同，仍然面临着一些急待解决的问题，急需要认真研究与探索。

　　据调查显示：所处的环境与条件的不同，对落户城镇的意愿有较大的差别：

　　 一是性别、职业不同，意愿不同。 一般女性比男性愿意落户城镇率高，分别占所调查的女性、男性的61.5%、57.7%；务农者、个体户、打零工者、有稳定工作者等愿意落户城镇的比例分别为69.2%、71.4%、50.7%、38.2%，就连未从事有收入的工作者也占29.1%。

　　 二是年龄、文化程度不同，意愿不同。 35岁以下、36岁至59岁、60岁以上的愿意落户城镇的分别为31.7%、56.1%、12.2%，36岁至59岁的比例最高；具有小学、初中、高中、大专以上文化程度愿意落户于城镇的分别为45.5%、63.5%、63.9%、93.8%，具有大专以上文化程度的意愿最高。

　　 三是婚姻、居住地不同，意愿不同。 未婚、已婚、离婚、丧偶者分别占82.1%、58.3%、50%、29.4%，未婚意愿最高；居住城中村、近郊、乡镇社区、远郊社区愿意落户城镇的比重分别为75.1%、61.5%、48%、41%，城中村农民意愿最高。

　　 四是家庭成员、收入不同，意愿不同。 家庭成员有一名、二名、三名、四名农村户口人员愿意落户城镇的比重分别为78.6%、70%、61.5%、46.3%，有一名农村户口人员意愿最高；家庭年收入1万元以下、1万至3万、3万至5万、5万至10万、10万元以上的分别占58.3%、49.7%、64.4%、64.9%、50%，5至10万元的意愿最高；是否有家庭成员去外地打工的意愿也不同，有打工的为57%、没有为61.2%，低4.2个百分点。

　　存在不同意愿的原因是多方面的。根据调查，主要有以下原因：

　　 第一，仍然存在户籍城镇化与人口城镇化的分离。 当前，户籍制度改革已经完成落实城乡居民统一登记的户籍管理制度，彻底改变了以往农村户口与城市户口的区别。但是与城镇户籍制度相适应的其子女受教育、就业再就业、参加社会保险、享受住房等基本公共服务待遇没有完全落实，仍然存在双重标准，大都存在同等户籍、不同等待遇标准的现状，绝大部分进城农民缴纳养老保险的标准、享受最低生活保障和社会救助的待遇等，与同城市民有较大的差距。

　　 第二，农民进城落户享受同城镇市民待遇仍存在重重限制。 目前，中小城市的落户条件已经大大放开，逐步降低落户门槛。但大城市与特大城市，由于受城市人口规模控制等原因，进城落户的农民仍然受到严格限制。如：有些大城市大都实行的流动人口积分落户措施，遵循的是吸引资金和人才的城市户口迁移原则，对普通农民进城落户的门槛仍然较高，超出了绝大部分农业户籍人口的落户能力。有的中小城镇由于受长期城乡二元结构的影响，即使在同一城镇落户也很难享受同等市民的基本待遇，明确规定社会救助、养老保障、子女受教育、政府保障性住房等仍然只面向本地户籍人口。特别是在流动农民工聚集的社区，由于公立教育资源短缺，外来务工、经商农民随迁子女难以入学，只得返回原籍就读，形成两地长期分离的特殊问题，子女难以得到父母的关爱。

　　 第三，相当部分农民担心进城落户后原来所享受的权益受损害。 根据调查了解，有60.1%农民顾虑重重，最担心进城落户后失去已享有的土地经营和宅基地享有的权益。随着国家对各种农业补贴政策进一步健全、完善、提高，农民对农村即得权益的重视程度越来越高，既使允许进城落户农民继续保留其享有的农村权益，仍有53.43%的农民不愿进城落户。这表明，户籍制度改革面临着农民即得利益能否继续保障，是户籍制度改革面临的一重大挑战。

　　 第四，户籍制度改革的相关政策与扶持措施宣传不力、落实不到位等。 国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》对户籍制度改革目标、原则、政策、重点及措施都作了明确规定，是指导户籍制度改革的重要指导性文件。但调查显示：有高达81.2%的农业户籍人口对最新的户籍制度改革政策缺乏了解，甚至有34.4%的人认为落户城市没有什么实惠，没有享受到应享受的政策待遇，影响了其参与户籍制度改革的积极性。

　　 第五，城镇及农民自身承受能力有限。 根据调查了解，农民落户于城镇，子女就学、交纳社会保障、购买住房等经济压力较大，大都超过其经济收入。一般在小城镇、中等、大城市落户，户均分别具有10万元、20万元、30万元经济实力才能承担相关落户的各项待遇缴费的成本和公共服务设施建设应承担费用，而到城镇务工人员大都是灵活就业，收入水平大都不高，月均收入2000元以下的占34.5%，月均收入4000元以上的只占9.6%， 若由个人低水平的收入或完全由政府承担，都是难以负担的。

　　 三、进一步推进户籍制度改革的原则与路径

　　户籍制度改革的最终目标是：建立全国城乡统一的居民户口登记管理制度，使居民在城乡区域之间合理、科学、自主流动、互融互动，享受均等化的公共服务。因此，必须立足国情、省情，尊重居民意愿，有序推进。应坚持以下原则：

　　 一是以人为本、农民自愿。 应把维护人民群众根本利益作为户籍制度改革的出发点和落脚点，充分尊重农民群众进城落户的意愿，坚持依法、规范、公平、公开，决不能以牺牲农民的合法权益为代价，搞行政命令、一刀切，更不能“一平二调”，必须保障农民群众的合法权益。

　　 二是统筹规划、稳步推进。 户籍制度改革是一项涉及城乡居民和城乡发展的系统工程，应该深入调查研究，广泛听取农民意见，立足本地实际和农民承受能力，统筹规划，明确中长期目标和阶段规划，制定切实可行的实施方案及措施，积极稳妥地推进户籍制度改革。

　　 三是因地制宜、循序渐进。 应坚持分类指导，兼顾不同地区的特殊性，根据不同区域不同城镇的发展规模、功能定位、产业资源优势、综合承载力和公共服务供给能力，制定不同的政策措施，探索改革的新途径、新模式，稳步推进户籍制度改革。

　　 四是分类有序、多元并举。 户籍制度改革应坚持因地因人制宜，针对不同人群的特点和意愿，采取相应的措施，多元并举，分类分层有序地进行。既应减轻户籍制度改革的难度及地方政府、城镇和农民承受的压力，也应提高改革的效率和成效。

　　户籍制度改革应遵循的路径是：

　　 第一，根据本地经济社会发展状况及承受能力，分步推进。 户籍制度改革涉及面广，既要考虑本地经济社会发展能力及潜力，也要注重本地城镇人口出生率及资源承载、财政承受与扩大就业能力，量力而行，尽力而为。首先，应立足当地经济社会发展实际与未来需要及资源禀赋和人口出生率与增长幅度，科学论证分析评估，明确城镇功能定位与发展阶段和规模；其次，根据本地经济发展和财政承受能力及农民意愿，确定分阶段推进户籍制度改革方案、政策与措施；其三，着力推进农民经营土地、享有宅基地的确权及财产登记、颁证，为推进户籍制度改革奠定基础；其四，建立健全城乡基本公共服务体系，逐步实现城乡社会保障一体化、均等化，吸引农民主动进城落户，形成主动迁移与激励流动相结合的双重农业转移人口落户模式。

　　 第二，根据城镇类型与规模，分层推进。 特、大、中、小城镇，不同类型，不同规模，其功能、资源禀赋及经济、财政承受能力、发展潜力与需要不同，必须立足实际和发展需要，分类分层推进。国务院关于户籍制度改革意见明确规定：“优先放开中小城市、小城镇、特别是县城和中心镇的落户条件”。根据调查情况来看，中小城镇尤其是县城及中心镇容量大、提供就业岗位多、户籍制度改革成本低，应加快落实以稳定居住为依据的城市户籍准入制度，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并根据本地生产力发展水平和财政支撑能力及城镇综合承受能力，分类分层逐步落实基本公共服务政策。首先，可享受就业岗位推荐、培训、市民医疗、养老保险及其子女接受义务教育等政策，家庭困难、符合条件的可享受低保、社会救助等；其次，根据本人自愿，在企业的参加职工养老、医疗、工伤、生育、失业等社会基本保险，灵活就业的可参加灵活人员基本社会保险或市民养老、医疗保险，居民可参加居民基本社会保险；其三，鼓励有条件的购买或租赁住房，没有条件购买或租赁的可以通过政府代建经济适用房、保障住房或发放住房补贴金等办法，分期分批解决到城镇落户人员住房等困难，以调动他们落户城镇的积极性。

　　大城市和特大城市是户籍制度改革的重点，也是改革的难点。应按照有序放开大城市落户限制的要求，合理确定大、特大城市落户条件与政策，可建立统一积分落户制度及梯度享受基本公共服务政策，即：根据其到大或特大城市就业年限、居住时间、职业资格、技术水平、学历层次、岗位贡献等内容，设置积分指标体系与标准及奖惩办法，并根据其积分指标提供梯度基本公共服务，以引导农民合理有序流动、集聚，分期分批到大、特大城市落户，逐步享受同城同待遇等基本公共服务，以实现真正的市民化。

　　 第三，根据农业户籍人口分布的地域特点与意愿，分批推进。 调查显示，农民落户城镇的意愿与地域分布紧密相关，并呈现出离城镇中心区越远，落户意愿越低的特点。因此，户籍制度改革，应遵循科学规律，将农民进城的需求的紧迫性与城镇基本公共服务供给能力和财政支撑能力综合考虑，针对不同群体的意愿与需求，分三个层次，即：先城内(含城中村、存量农民)、后近郊、再远城和外省，有重点，分期分批，逐步推进。中心城区的农民工、城中村等农业户籍人口(含存量农民)，有较强的落户意愿和较稳定的就业岗位等，应成为最先落户的群体，尤其是大量举家流动的农民工，更应作为优先落户的重点对象，以多元一体的落户政策措施，吸引农民进城落户。

　　 四、进一步推进户籍制度改革的政策与措施的建议

　　为进一步推进户籍制度，各地应深入调查研究，进一步建立健全相应的优惠政策和措施。

　　 一是保障农民合法权益，探索户籍制度改革与土地制度改革良性互动的机制。 坚持以人为本、保障农民合法权益，是户籍制度改革的关键与核心，也是国务院关于户籍制度改革意见强调的重中之重。而现阶段经济发展水平不高，城镇承载能力与财政支撑能力有限，农民承担户籍制度改革压力较大，必须积极稳妥探索户籍制度改革与土地制度改革良性互动机制。即：以农民自愿、有偿、依法、公平、公开、有序流转土地经营权、宅基地使用权和集体财产收益权来减轻户籍制度改革地方政府及所在城镇和农民所承受的压力。 首先，应依法开展农村产权确认，明晰农村产权主体。 应加快对农民承包地、宅基地、房产确权登记和办证工作，坚持公平、公正、公开原则，严格、有序、全面推进，做到农民承包地、面积、合同、证书“四到户”。在此基础上，扩大农村集体经济组织产权制度改革试点，开展集体土地、林地、水域滩涂、水利设施、房屋等产权确认登记，并颁发证书，为促进生产要素合理有序流动、有效集聚、互融互促奠定基础。 其二，应建立农村产权交易平台，促进农民承包土地经营权公平有序自愿流转。 应在村、乡(镇)、县(市)三级分别建立健全土地流转产权交易平台和服务机构，如：产权交易中心、土地流转中心和农民权益保障中心及市、县建立农村土地纠纷仲裁委员会，加强流转土地、交易产权价格的论证评估、合同签订、法规咨询、信息沟通、纠纷调处等服务；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，以扶持失地农民参加社会保险；规范农民相互之间互换、转包、置换、反租赁、倒包等，引导和促进农民自愿转让、入股、租赁、抵押、出售等，公平、公正、有偿挂牌交易，平等参与项目合作、经济建设；强化交易、评估、商议全程监督，确保交易公平、规范、安全；研究制定土地流转各项制度和补偿政策，积极调解处理土地流转中的矛盾纠纷，确保农民经营土地流转费用、补偿政策及其流转后的就业、保险等待遇落实，切实通过农民自愿公平交易、有效地配置所经营土地，让农民手中的“死资产”变成“活资本”、真正成为市场主体，自由合理流动。 其三，试点改革城乡建设用地，促进农村土地规模、集约经营。 在坚守耕地红线和粮食稳定红线的基础上，以建立城乡统一的建设用地市场为着力点，以土地交易中心为平台，按照“先补后占”的新型土地平衡理念，建立健全集体经营性土地与国有土地入市同权同价机制及工业用地与居住用地合理比价机制，科学确定土地征用补偿政策标准，稳步开展城乡建设用地增减挂钩、公开公正公平交易试点，以实现农村集体建设用地的市场价值，促进农村土地向规模、集约经营集中，农民向城镇集中，工业向发展区集中，有效地保护耕地、保证国土整治和耕地再造工程的实施、维护集体和农民的合法权益，为户籍制度改革、城乡一体化发展提供保证。

　　 二是健全城乡统一的劳动力市场，促进农民有序转移。 促进户籍制度改革，关键是要解决有序转移农民工在城镇能稳定就业。应建立健全以省、市为龙头、市县为支撑、乡(镇)及社区为平台的统一开放、规范有序、公开公平、优质便捷的城乡统一的劳动力市场；强化就业岗位、信息提供，就业再就业培训、咨询、指导、服务及劳动市场工资指导价位科学评估、确定、监管、调整和落实；完善培训和基本社会保险补贴、小额贷款、税收优惠、信贷支持等优惠政策，激励和扶持农民工及大学生充分就业与创新；加强产业结构调整、优化、升级，发展绿色、循环、环保、科技、旅游、深加工等特色产业，扩大就业，为有序转移农民拓展就业空间、打造就业创业平台

　　 三是完善公共服务，吸引农民进城落户。 完善公共服务，是促进户籍制度改革与城乡一体化发展的活力与动力。应适应城乡居民发展需求，整合资源与职能，建立健全教育、就业、卫生、救助、文体、安全等“八位一体”公共服务网络体系和乡镇、社区综合服务中心与平台，加强网络对接、信息互通、政策标准衔接、人员待遇核实监管和程序规范公开，强化目标责任，优化完善服务，严格目标考评与责任追究，不断提高服务质量和水平，逐步形成以适应满足城乡居民需求为目的，以健全公共服务网络体系为基础，以完善统一公开服务标准和待遇均等为目标，以增强公共服务持续支撑能力为重点，以优化服务队伍和质量为保障的政策公平、标准统一、程序规范、设施配套、信息共享、服务优质、制度覆盖、机制长效、城乡一体的公共服务体系，以吸引农民自愿、规范有序进程落户。

　　 四是“多位一体”，建立户籍制度改革成本分担机制。 实现农民市民化，关键是应落实进城农民均等化公共服务待遇，主要保障农民的基本生活，子女接受教育、就业、基本社会保险、住房、公共服务设施建设等。这些完全由政府或个人承担，都是难以负担的，必须坚持权力义务对等、收支平衡，建立健全政府、企业或单位、个人合理分担机制。 首先，应建立健全中央与地方政府财政合理分担机制。 属于中央政府承担的随迁子女义务教育、就业扶持、社会保障支出和户籍制度改革等补贴，应按照其承担目标和任务，科学确定总量的前提下，通过增加财政转移支付总额、调整转移支付比例和增设专项资金等方式，加大对地方扶持力度；应增设户籍制度改革、公共服务设施建设专项补贴资金，按照转移人数和一定比例及公共设施建设规模与质量予以补贴等，促进地方政府财力与事权匹配。如：大规模农民进城落户后，应调整城镇义务教育中央与地方负担比例和农村与城镇的财政教育支出比例分配；调整城镇与农村社会保障、就业培训补贴结构，增加对地方社会保障基金和就业培训的补助。 其次，应健全落实政府与企事业单位(含社区)合理承担农民有序转移的责任。 应坚持权责统一原则，健全落实政府推进农民有序转移进城落户的主体责任，按照户籍制度改革的总体与年度目标，依据户籍制度改革人均享受公共服务待遇标准及设施建设成本，设立专项资金，按照城镇类型、转移人数和承受能力，给予城镇和农民适当补贴，以激励和推动户籍制度改革与城乡一体化建设发展；农民所在企业和单位，应落实其享受的社会基本保险、特困救助、住房、公共服务设施建设及其子女接受教育等各项待遇政策标准，按时依规交纳社会保险费、提供培训就业、社会保险补贴、小额贷款和享受社会保险待遇，依法依规保障落户的农民合法权益。 其三，进城落户的农民应自觉履行参加就业培训、社会保险和公共服务等责任与义务。 应引导和督促进城落户农民根据工作需要和岗位实际，依法依规按时参加就业与技能培训、社会保险和公共服务，按时足额交纳社会保险费，督促其子女自觉接受义务教育，依法维护自身合法权益、减轻其所在城镇政府及户籍制度改革的压力，促进农民科学有序转移、进城落户创业。

　　( 作者： 湖北经济与社会发展研究院院长蒋大国

　　                华中师范大学社会学院副院长江立华)