大学之道（九十七）我国高等学校办学自主权的发展及其运行
摘要： 我国公办高等学校具有独立法人资格，决定了高校办学自主权的独特性。改革开放以来，国家通过法律确权、简政放权、章程赋权、依法维权等多种举措，落实和扩大我国公办高等学校办学自主权，对促进我国高等教育发展起到了重要作用。在落实和扩大自主权的同时，要注重协调政府管理权和高等学校自主权的关系，完善高等学校内部治理结构，建立自主权运行的监督机制和自我约束机制。
落实和扩大高等学校办学自主权是当前教育改革的热点问题，社会关注度很高。围绕高等学校的办学自主权的权利性质，自主权的范围，自主权的运行机制等问题，仍然有很多的争论。在当前深化教育领域综合改革、建设中国特色现代大学制度、推进教育治理现代化的背景下，对这些问题有必要进一步予以明确。
一、我国高校办学自主权的性质与内涵
首先要清楚高校办学自主权具有什么样的性质，高校办学自主权从哪里来。对于这些问题，理论界有不同的看法。
第一种很有影响的理论是特别权力关系理论，来源于德国的保尔•拉班（Paul•Laband），兴起于19世纪后半叶。拉班认为，法律关系是仅存在于主体和主体之间的关系，也就是人民与人民之间，或者人民与国家之间；而国家是一个封闭不可分割的主体，在该主体内，国家机关和公务员之间并不存在一般法律关系，而仅是一种“特别的权力关系”。这种关系处在法律管辖范围之外，实际上是适应了扩展国家、政府权力的需要。德国行政法学家奥托•麦耶（Otto Mayer）对特别权力关系理论进一步深化和发展，将特别权力关系的范围分为三大类：①公法之勤务关系，例如公务员及军人与国家之关系；②公营造物之利用关系，例如公立学校的学生与学校之关系，监狱受刑人与监狱之关系，强制治疗的传染病患者与医院之关系；③公法之特别监督关系，例如自治团体、特许事业、专门职业执业人员或公权力委托人，皆受国家之特别监督，其与国家之关系。公务员进入国家机关、士兵加入部队、学生考入学校，视为对其管理的同意，所谓“志愿不构成侵害”。因此，基于这种关系的管理不适用法律保留原则，不受司法之审查，国家对学校采取的措施、学校对老师和学生采取的措施不受法律的监督。通俗地说，就是老师、学生不能和学校打官司，打官司法院不受理。这一理论产生了极为广泛的影响，特别是对于大陆法系国家，包括日本、我国的民国时期，都强调特别权力关系。所谓的高等学校形成的“行政化”也与这种关系有着关联。“二战”以后，由于特别权力关系理论与法治国的原则有着内在的冲突，因此乌勒（Ule）等人对特别权力关系提出了修正，提出了著名的“基础关系与管理关系理论”。在特别权力关系中，可区分基础关系与管理关系，基础关系包括身份上的关系，如相对人身份之设定、变更或终止（公务员任命、免职、命令退休，学生入学许可、退学、开除），以及财产上的关系，如薪俸、退休、抚恤。在基础关系下相对人和人民与国家关系无差别，有关基础关系的法规皆属于法律保留的范围，基础关系下的处分都可以向行政法院提请司法审查。管理关系是指行政机关为达到行政上的目的，指示其公务员作为组织的一部分而完成机关内部的勤务。在管理关系下允许行政权享受法的自由空间，因此所订立的规范不必经由法律授权，可以用行政规则来限制相对人的基本人权，管理关系下的处置可以通过内部申诉途径解决，不受法院的审查。1972年德国联邦宪法法院通过司法判例提出了“重要性理论”。“重要性”是由所规范事物的内容、范围、比例等是否对整体（人民或各该权力关系）具有重要性的意义来决定的。而基本人权的保障是决定是否具有“重要性”的最关键因素。只要特别权力关系中的行为涉及基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。因此，不仅是“基础关系”事项应以法律规定，即便是“管理关系”中涉及人权的“重要事项”，也应以法律规定，而且应接受法院的司法审核。而当前的行政法的发展趋势是将所有的行政活动置于司法监督之下。我国《行政诉讼法》《行政复议法》规定，公民、法人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提起诉讼或复议，并未设定管辖的边界。
第二种理论是自生自发理论，来源于哈耶克。早在哈耶克之前的自由主义者，就反对国家涉入教育事业。英国自由主义哲学家约翰•穆勒说：“一般的国家教育，仅是一项将人们模塑成完全相似的人的人为设计……它将渐渐确立起一种控制人们心智的专制，而这也势必导致确立一种对人身的专制。”哈耶克也有类似的观点。哈耶克从其“无知论”的知识论视角出发，把现象分为人为现象、自然现象和社会现象。社会现象是人类文明存续和发展的基础，这种现象是一种自生自发的现象，有其自身的模式、规律和秩序。在这一论断的基础上，哈耶克提出了社会组织的自生自发理论。他提出，“自生自发秩序的形成乃是他们的要素在应对其即时性环境的过程中遵循某些规则所产生的结果。”“社会结构之所以具有这种程度的复杂性，完全是因为它们是由自生自发的有序化力量产生出来的。”对于教育领域而言，“将整个教育制度置于国家管理或指导之下，切切实实地隐含着种种危险。”目前教育面临的最大问题是如何防止一部分人对其他人的控制问题，而要解决这一问题方案在于“政府不再充当教育的主要管理者和提供者。”“反对政府管理学校的理由，可以说在今天要比在以前任何时候都更加充分，而且不仅如此，甚至人们在过去所提出的大多数用以支持政府管理学校的理由现在也已经消逝不存了。”依据这种理论，高等学校作为社会组织，有自己生长的机制和权利，应让其自我生长和发展；高等学校的办学自主权是本身固有的天然的权利，政府对于高等学校的管理应该是最少的，越少越好，最好是摆脱政府的管理。只有这样，才能保证教育的自由主义特性，才能促进自由社会的发展。这种理论强调事物内部的机制发展的作用而不是外部的作用；排斥构建的作用，注重自发的作用。这种理论对于教育内部的发展是有一定积极意义的。但是，哈耶克没有考虑到，自生自发状态不一定走向它的高级状态，也可能走向它的反面———自生自灭状态。我们认为，人类社会的发展不仅是可知的，而且是可控的，人类社会是在教育和知识的作用下不断进步的。因而高等教育的发展，尤其是后发国家的高等教育发展，必须在政府的主导下进行。而且，现在美国的高等教育，实质上也是在政府主导之下的。
以上是在国际上影响比较大的两种社会组织的理论，它们几乎是相互对立的，也都是不适应当前我国高等学校实际发展情况的。
第三种理论是我国改革开放后形成的中国公办高等学校独立法人理论。这种理论不同于西方高等学校公法人的理论，体现了中国公办高等学校法律定位的特点，表达了中国高等学校和政府关系的特殊性。这一理论确定了我国高校自主权的法律性质、内涵和效果。
1.法律来源。这一理论产生的基础是1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》。《高等教育法》规定，“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长是高等学校的法定代表人。”中国在高等学校做出了自己独有的、特别的选择，把公办高等学校确定为独立法人。同时明确规定了高校有7项自主权。这一定位，为中国公办高等学校的发展奠定了新的法律基础。
2.理论内涵。根据《高等教育法》的规定，高等学校与政府管理机构之间的关系，既不是内部管理关系，也不是平权关系，而是一种分权管理和相互协调的新型关系。政府对学校享有一定的管理权，但是这种管理是有范围的，也是有限度的，政府不能像对下级部门那样管理学校，对《高等教育法》明确规定的学校的自主权，政府就不能随意干预。而高等学校与其他社会组织之间的关系，则是独立法人之间的关系，主要是一种民事关系。《高等教育法》还规定，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。这种关系的形成与改革开放以来对社会组织的改革有着重要的联系。改革开放以后，国家对许多企业单位采取了经济承包的政策，不再实行一个项目一个项目的核算，而是确定了总承包的效益要求。对事业单位的拨款关系也被区分为全额拨款、差额拨款和自收自支。从经济性质上看，我国高等学校和政府的关系是一种差额拨款关系。学校收学费，国家拨付一部分办学经费，其余经费由高校采取多渠道筹措。这种经费筹措被纳入了民事关系的范畴。
3.实践作用。中国公办高等学校独立法人理论发挥了巨大的作用。按照这一理论和法律规定，我国广大公办高校自主开展了相应的发展建设活动，经过政府批准可以进行土地置换、机构重组、银行贷款、产权转移等；可以进行产学研相结合，举办校办企业，拥有附属经营性的出版社、医院等；更可以自主进行专业发展，如扩大招生、加强学科建设、提升办学层次等，有的高校投资控股的企业多达数千家。这体现了政府和社会支持学校发展与学校自主发展相结合的优势，极大地促进了我国高等教育、高等学校的跨越式发展。截至2014年4月，各类高等教育在学总规模达到3460万人，成为世界第一。据统计，2014年我国高校校园占地总规模达到了530多万亩，2013年，仅教育部73所直属高校总收入就达近2000亿元。学校获得的横向经费、营业收入、下属企业上缴的收入等也达到了很大的规模。如北京大学截至2013年底，占地面积278万平方米，校舍总面积200万平方米，固定资产总值106亿元。2013年的总收入加上上年结余达到109.6亿元，其中事业收入、经营收入、下属单位上缴收入约40亿元，大大超过了31.9亿元的财政拨款收入。在某种意义上说，我国高等学校法人理论成功地进行了理论和实践创新，促使我国公办高校规模持续增长、资源空前富集、水平迅速提高。同时，中国公办高等学校独立法人理论在国际上也产生影响，日本等国在2004年开始的国立大学法人化改革实际上是受到了中国高等教育改革发展的影响。
中国公办高校独立法人理论赋予了高校很大的自主权。高校办学自主权的目的和功能是什么，应当予以明确。经济组织的目的是要创造经济利益，当然同时也要产生社会效益。作为一个思想性、政治性、专业性很强的社会组织，高校的办学自主权主要是用来更好地完成大学的四大功能，即人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新。第一是培育人才，既要培养拔尖创新人才，也要培养应用技能型人才。当前特别要重视对于本科生的教育教学工作。第二是科学研究，要提高学术水平。当前要特别重视在教学科研中培养学生的创新思维。第三是社会服务，大学要越来越多地从象牙塔走出，成为社会的助推器，而且要越来越多地成为社会进步的发动机。第四是文化传承创新，既要对优秀的文化、文明传承，也要进行文化、文明创新。当前，落实和扩大高校的办学自主权的重点，不是或不仅是让高校更好地去外延发展，而是让高校更好地把精力集中在四大功能上，真正全面提高高等教育质量。
二、我国高校办学自主权的发展过程
我国实行计划经济时期，国家对大学的管理也是计划经济的模式。大学是政府的下属事业单位，国家负责学校的专业设置、招生、教学、科研、人事、财务、后勤和毕业分配。政府集举办者、管理者、办学者三者为一体，权力过于集中、统得过多、管得过严，大学处于一种非自主的地位，办学自主权无从谈起。改革开放以后，我国也在逐步改革教育管理体制，大学的办学自主权也出现了逐步扩大的趋势。梳理其历史，大致可分为三个阶段。
第一个阶段是政策推进阶段。改革开放后，随着我国社会经济的快速发展，社会急需大量的人才，但当时高度集中的计划模式下的高教管理体制，却又把高校束缚得过死，高校适应社会自我发展的需求受到严重的制约。大家逐步认识到高校必须从政府的附属中解放出来，从法理上讲就是从特别权力关系当中解放出来。这就使得高校要求扩大自身办学自主权的愿望和呼声日益强烈起来，在这样的社会呼声下，改革政府对高校的计划管理体制被提上了日程。在1979年底，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等在《人民日报》上发表了关于《给高等学校一点自主权》的呼吁，在舆论先导之下，开始了以扩大高校办学自主权为重点的高等教育体制改革。改革开放以后召开的全国教育工作会议，发布的重要文件，都提出了落实高校办学自主权的要求。1985年召开了全国第一次教育工作会议，发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”“要扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流；等等。对不同的高校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。”为了贯彻落实党中央国务院有关要求，原国家教委于1992年印发了《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，简称16条，在专业设置、招生计划、科研、编制、基本建设、经费使用、岗位设置、干部任免、国家交流等方面给予学校更多自主权。1994年6月，中共中央、国务院在北京召开了改革开放以来的第二次全国教育工作会议，主要目的是贯彻落实1993年2月中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》又一次强调高校办学自主权问题，提出“要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。”按照这些文件的要求，很多高等学校进行了落实办学自主权的探索。
第二个阶段是立法确权阶段。1998年颁布的《高等教育法》从第三十二条到第三十八条，分别规定了高等学校的7项自主权。第三十二条规定，高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。第三十三条规定，高等学校依法自主设置和调整学科、专业。第三十四条规定，高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。第三十五条规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。国家支持具备条件的高等学校成为国家科学研究基地。第三十六条规定，高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。第三十七条规定，高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。第三十八条规定，高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。从此，我国高校的办学自主权成为了法定的权利，并逐步得到落实。有关高等学校办学自主权的立法进一步推进了政策的深化。1999年，中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，并发布了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求“按照《中华人民共和国高等教育法》的规定，切实落实和扩大高等学校的办学自主权，增强学校适应当地经济社会发展的活力。加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理机制。进一步扩大高等学校招生、专业设置等自主权，高等学校可以到外地合作办学”。2010年中共中央、国务院召开了第四次全国教育工作会议，发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，其中在强调落实和扩大高等学校办学自主权的同时，第一次以中共中央、国务院文件的形式提出建设中国特色现代大学制度的要求，将高等学校办学自主权和高校内部治理推进到一个新的阶段。2014年，教育部下发了《关于落实和扩大高校办学自主权完善内部治理结构的意见》。《意见》提出，要探索多种放权方式，根据赋权与能力相匹配原则，对有能力用好、有良好的权利运行和规范机制的高校，以协议、试点等方式赋予更多的办学自主权。
第三个阶段是以章程规范阶段。由于很多高校是在1998年《高等教育法》颁布以前设立的，因此长期以来没有章程。截至2014年4月，全国普通高等学校共计2491所，全国成人高等学校共计297所。在这些高校中，大部分学校是没有规范的章程的。高等学校独立法人地位确立以后，制定章程、依法依章办学就成为一个最基本的要求。20世纪90年代就开展了有关大学章程的研究和探讨。2003年7月，教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》，提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。部分高校及时行动起来，开始了第一轮章程建设。截至2011年《暂行办法》颁布前，已经有20多所中央部委所属高校制定了章程或章程草案。其中吉林大学、中国政法大学等成为最早的探索者。2010年颁布的《教育规划纲要》明确提出建设中国特色现代大学制度，要求推进大学章程建设。《教育规划纲要》颁布之后，教育部于2011年11月制定发布了《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）。《办法》从实体和程序两个方面，对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范。其中第八条规定，章程应当按照《高等教育法》的规定健全学校办学自主权的行使与监督机制。一般而言，章程应包括法律规定的内容、落实办学自主权的内容和改革的内容。当然最重要的是要明确党委领导下的校长负责制，符合《高等学校章程制定暂行办法》。有了这些基本的内容后，章程具体怎么写，教育部门不作具体规定。有的同志认为应当制定一个章程模板，有的省也想制定一个章程模板，但我们认为这不利于发挥学校的特色。关于章程建设进度，教育部门有统一的要求，即要求在2014年底前完成所有的中央部门所属的114所高校章程的制定。到2015年年底前，要完成全国2491所高校的章程制定，其中本科院校1170所，专科院校1321所，这需要中央部门和地方共同努力。章程是学校立法，学校要自己起草章程，这也是落实办学自主权一个重要的方式和内容。章程的制定，把落实和扩大高校办学自主权推进到一个新的阶段。
三、我国高校办学自主权的推进举措
从我国高校办学自主权的发展阶段来看，是一个逐步扩大、逐步深化的过程。在这个过程中，逐步形成了完善和落实办学自主权的举措，主要包括法律确权、简政放权、章程赋权和依法维权。
第一是法律确权。我国1998年颁布的《高等教育法》明确的高校的7项权利，要切实落到实处。高等学校的办学自主权不是政府的选择，而是国家法律的明文确权，具有法律上的至上性。今后落实高校办学自主权，要严格按照法律的要求，不能随意取舍改变。特别是政府及其有关部门要深入推进依法行政，切实尊重高校的办学自主权，不能通过变相审批、数量限制、评审评估等方式随意侵蚀高校的办学自主权。今后，还要进一步加强高等教育领域的立法，有效扩大高等学校的办学自主权。
第二是简政放权。简政放权是落实高校办学自主权的基本思路。近年来教育部门持续大力推动简政放权，不断减少对高校行政审批的项目。本届政府成立以来，教育部已经分三批取消或下放了11项行政审批，包括中外合作办学机构以及内地与港澳台地区合作办学机构聘任校长或者主要行政负责人核准、民办学校聘任校长核准、省级人民政府自行审批调整的高等职业学校使用超出规定的命名范围的学校名称审批、利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批、国家重点学科审批、高等教育自学考试专科专业审批等。今后还要继续取消和下放相应的高校办学审批项目。需要说明的是，高校的办学自主权是在和政府的行政权相互协调的过程中形成、运行的。高校的办学自主权不是纯粹自生自发的权利，而是一种自主的事业管理权。这就是说，高校的某些办学权是根据国家法律规定，由高等学校自行行使而不是由国家机关行使的。然而，公办高校拥有的办学自主权，也不一定是越多越好、全部下放最好，政府仍然保留公办高校的设置权、保障权、监督权、统筹权等。设置权就是政府对于高等学校设置、变更的权力。保障权包括资源分配、经费保障划拨的权力。统筹权包括宏观调控、合理安排的权力。如果所有的管理权都给公办高校，公办高校就有可能变成纯粹的自负盈亏的机构，也有可能产生消极竞争。这对公办高等学校的发展是不利的，也不符合法律的规定。今后，教育部门和有关部门还应继续加大下放有关高校审批项目的力度。
第三是章程赋权。当前高校办学自主权进入到学校立法的阶段。每个学校在制定章程过程中都可以依法进行赋权，如果章程通过核准，章程中的权利就得到了确认。目前，38所“985工程”高校章程已经上报核准完毕。这些已经核准的“985工程”高校和“211工程”高校章程中对办学自主权加以反映，有了一些新的突破。在首批通过的6所高校章程中，对自己的办学定位、发展方向、培养目标等都自主进行了各具特色的规定。如清华大学章程提出，“学校坚持世界一流、中国特色、清华风格的发展道路，以学生为本、学者为先、学术为基、学风为要，致力于成为全球卓越的高等教育和学术研究机构。”中国人民大学章程提出，“以‘人民满意、世界一流’大学为建设目标，以‘主干的文科、精干的理工科’为学科特色，以‘国民表率、社会栋梁’为人才培养目标。”上海外国语大学章程提出，“践行‘服务国家战略需求，促进多元文明沟通，提升中华文化影响力’的使命。”“积极弘扬中国优秀传统文化，大力引介世界先进文化，努力培育海纳百川、胸怀天下的大学文化。”“学校的根本任务是立德树人，育人目标是培养卓越人才，即具有全球视野、人文情怀、创新精神、实践能力、外语特长，并能够畅达进行跨文化沟通和交流的高端国际型人才。”很多高校的章程中，都明确了学校的办学自主权。有的学校的章程在关于自主权的内容中提出，学校自主设立、调整变更或者撤销学士、硕士和博士学位的学科专业的门类和名称，制定学位标准，决定学位授予并颁发证书，等等。这实质上是拓展了学校办学自主权的范围。当然，在实践中这方面还需要进一步做好研究。
第四是依法维权。过去，高等学校中发生的教育诉讼，法院是不受理的。学生、教师、家长告学校，法院不受理；学校告政府，也不受理。这实际上是受到特别权力关系理论的影响。20世纪90年代以来，情况已经开始改变。学生、教师告学校，符合我国行政诉讼法、行政复议法规定的，法院受理了，有的还判决学校败诉。也有学校不服教育部门的管理而提起诉讼胜诉的案例。当然，有的案例不是以法院判决的形式，而是以协调、协商解决的形式进行处理的。如，某省民办学校因为安全设施不达标，有关部门审查未能通过，并把情况反映给省教育行政部门，省教育行政部门又将情况报告给教育部，教育部有关机构对这所学校提出了处理要求。学校因此而起诉教育部，认为省属学校的处理应当由省级教育行政部门负责，不能由教育部直接处理，因此认为在管理上有瑕疵。后来经过协调，教育部纠正了管理中的程序瑕疵，实现了依法管理。今后，学校办学自主权救济维权的现象可能会越来越多。这一规定与我国行政诉讼法与复议法的规定是衔接的。也就是说，我国公办学校法人制度与我国司法进程是相衔接的。
四、高等学校办学自主权的运行机制
高校办学自主权具有权利和权力的双重属性。一方面，在政府和学校的关系中，相对于政府的行政管理权，高校办学自主权是一种权利；另一方面，高校办学自主权在行使的过程中，相对于学校内部和外部的有关主体，又可以转化为一种权力。如，高校招生自主权，对于考生来说具有权力的性质，对考生具有一定的支配性。再如，在高校职务评聘过程中，学校自主评定教师专业技术职务的权利对于评审对象来说，也具有重要的作用。与政府权力的行使一样，高校如果没有自我规范，可能会越界；权力的行使，如果没有自我约束，可能导致专横。因此，高校办学自主权行使过程中，要完善权利和权力的运行机制。
第一，要建立高校办学自主权和行政管理权协调的机制。教育部门下放的权力，高等学校要正确的运用，要符合国家的有关规定。在行使中，要接受行政部门的监督和协调，防止管理失序。长期以来，政府和学校的关系是一种控制和反控制的关系，而不是良性的、有机协调的关系，由此导致在高校自主权的问题上存在着“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。高等学校不能简单的要权，随意的用权；政府也不能简单的放权，随意的收权。要看到，高等学校作为社会组织，其成长和发育也有一个螺旋式上升的过程。高校获得自主权的时候，要进行自我规范，要坚持公共取向，担当公共责任；当高校自主权的行使出现偏差的时候，政府应该进行纠偏，而不是简单的收权，更不能因为一个人的问题、一所学校的问题而全面的收权。
第二，要完善高校办学自主权自我发展和自我约束机制。高校办学自主权包括自主发展和自我约束的权利。办学自主权不能解释成只是高校要好处的权利。获得办学自主权的地区或高校，不能够成为政策的洼地。高等学校在发展过程中，要防止外延的、数量上的、层级上的扩张冲动，要按照学校章程、办学目标和规划等进行自我约束。完善高校办学自主权自我发展和约束机制的关键是完善高等学校内部治理结构。2010年颁布的《教育规划纲要》提出，要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。此后，教育部颁布了四部规章：《普通高等学校章程制定暂行办法》（2011年）、《学校教职工代表大会规定》（2011年）、《高等学校学术委员会规程》（2014年）、《高等学校理事会规程（试行）》（2014年）。目前，正在制定有关高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见。通过这些文件，要明确规定中国特色现代大学内部治理结构，明确高校内部权力的运行机制。一是领导决策权，这体现在高校党委的领导决策权。二是行政管理权，校长通过校长办公会等形式行使行政管理权。三是学术事务权。《高等学校学术委员会规程》明确学术委员会是高等学校的最高学术机构，行使有关学术事务的决策、审议、评定和咨询的权力。四是民主管理权，主要由学校教职工代表大会行使，涉及教职工切身利益的事务要由教职工代表大会讨论通过。五是社会合作和参与发展权。学校要面向社会办学，不能自我封闭。政府、企业及其他社会团体等社会组织可以通过理事会等形式参与学校的合作办学，行使参与权和监督权。这对于克服学校的“内部人”治理具有重要的意义。应该说，内部治理结构建设对于高校办学自主权的良性运用起到了制度保障的作用。
第三，要形成对高校办学自主权行使的监督机制。当前要注意强调对于高校办学自主权的监督。监督的渠道有多重，包括党的监督、行政监督、教职工的民主监督和社会监督。党的监督包括上级党委的监督，在学校内部主要是高等学校党的纪律检查委员会的监督。纪律监察委员会在学校党委和上级纪委的领导下，围绕学校中心工作，检查党的路线、方针、政策、决议及学校重大决策的执行情况，协助学校党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，保障和促进学校各项事业的健康发展。行政监督包括政府监察、审计等机关的监督，校内监察、审计部门的监督，事中事后的监督。教职工通过教职工代表大会的形式进行民主监督。学校的重要事项要向教职工代表大会报告，听取教职工代表的意见；直接关系教职工切身利益的事项，要由教职工代表大会讨论通过；学校章程、规章制度和决策的落实，要接受教职工代表大会监督。社会监督包括新闻媒体的监督、社会公众的监督等。教育部发布的《高等学校理事会规程（试行）》将于2014年9月1日起实施，其中规定理事会的重要职能之一是完善监督机制，健全社会对学校办学与管理活动的监督、评价机制，提升社会责任意识；并且明确规定，理事、名誉理事不得以参加理事会及相关活动获得薪酬或者其他物质利益，不得借职务便利获得不当利益。高等学校在理事会建设过程中，要注重发挥其监督职能。同时，有些学校章程中明确规定了要设立监督委员会，这对于学校办学自主权的行使和学校的健康发展是非常重要的。（来源：《中国高教研究》2014年第9期，作者系教育部政策法规司司长）