黄冈市2017年推进法治政府建设情况报告

为实现2020年法治政府基本建成的基本目标，我市紧紧围绕《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《湖北省法治政府建设实施方案（2016-2020）》的文件要求，全方位、多角度、精细化的推进法治政府建设，取得了良好成效。现就我市有关情况报告如下：

一、任务进展及成效

全市以十八届四中全会精神为总引领，以《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《湖北省法治政府建设实施方案（2016-2020年）》为蓝本，法治政府建设顺利推进。

（一）组织领导进一步健全。 一是成立领导小组。 成立了以市长为组长、政府各部门一把手为成员的法治政府建设领导小组。今年初，市委办、市政府办联合印发了《黄冈市贯彻落实〈党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定〉实施办法》（黄办文〔2017〕2号），坚持领导小组成员个个是主体、人人有责任的原则，大力落实第一责任人责任。定期研究法治建设工作，每年年底向省政府和市人大报送法治政府建设工作报告，并通过网络等多种媒体向外公开法治建设成效；市长坚持每年向市人大汇报当年法治建设工作，听取上级部门的意见建议。 二是细化目标任务。 从宏观层面着眼，市政府根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《湖北省法治政府建设实施方案（2016-2020年）》，结合黄冈实际，七易其稿，反复斟酌，于今年6月，经市政府常务会议研究通过，正式印发了《黄冈市法治政府建设实施方案（2017－2020年）的通知》。按照整体推进方案化、目标任务项目化、实施主体责任化、成效考核指标化、落实时间节点化的要求，最终推出了32项操作性强、务实有效的法治政府建设具体措施。根据各县（市、区）现有的基础不同，分批次定年限，要求全市各地各部门要全力以赴确保法治政府建设目标如期实现。从微观层面着手，市政府坚持出台年度法治建设工作要点，指导全局工作。 三是严格检查考核。 按照“五步工作法”，检查督办是工作落实的关键一环，我们牢牢抓住这一有效法宝，坚持实行日常动态考核与年终综合考核相结合模式进行，日常考核注重考评部门对法制工作的重视程度和任务的落实力度，每季度进行一次评分；年终考核融入到法治黄冈建设考核中，按照“1+5+N”模式进行总结性考核，注重考查法治工作取得的成效和实绩，彻底改变了以往单纯的纸质资料审查模式，全力督促强化法治建设要求落细落小落实。 四是强化法治宣传。 对内，我们坚持领导干部学法用法制度，全市开展了“法治黄冈周末大讲堂”，定期邀请知名专家学者前来讲授法律讲座。对外，我市召开“七五”普法启动暨“12.4”国家宪法日大型法律宣传活动，组织开展了千人诵读《宪法》活动；开通了“黄冈政府法制”微博、“黄冈普法”、“法治大别山”官方微信等宣传平台。开展了“我与依法行政”大型征文活动，在《鄂东晚报》上开辟了普法课堂和以案说法专栏。

（二）决策机制进一步完善。 一是健全决策程序。 先后出台了《黄冈市人民政府工作规则》和《黄冈市人民政府重大行政决策程序规定（试行）的通知》，建立了公众参与、专家论证、风险评估和政府班子决定相结合的行政决策机制，推行重大行政决策听证制度、合法性审查制度、集体讨论决定制度和实施后评价制度，从制度设置上保障了决策的合法合理。今年7月14日，出台了《市人民政府办公室关于进一步提高决策效率、提高工作效能的意见》，要求做到案无积卷、文不隔天、事不过夜。该文件的重要意义在于首次将决策效率和办结效率以明文的形式提到了突出位置，为全市进一步提高决策质效和落实决策要求提供了标杆。 二是推广法律顾问。 十八届四中全会胜利召开后，我市立即着手普遍推广法律顾问制度。2015年3月份，全市依法行政工作会上，即提出要实现“9511”计划，即市、县、乡三级政府分别至少聘请9名、5名和1名法律顾问，市直单位至少聘请1名法律顾问，由市政府法制办联合市政府督查室就未聘请法律顾问的部门进行挂牌督查。截止2016年底，市政府62家职能部门均聘请了法律顾问，共计63人，做到了“全覆盖”。特别是2016年8月9日，我市分别与两家律师事务所签订了购买法律服务协议，标志着政府购买法律服务工作迈出了实质性的一步。2017年8月24日，市政府法制办召开了市直单位法律顾问履职尽责情况座谈会，听取了聘请单位、法律顾问等双方的意见建议，正在酝酿出台对法律顾问履职情况进行评价考核制度。市政府建立了法律顾问工作规则，新聘请了9名资深的法律专家、学者、律师担任新一届法律顾问。市政府法律顾问全程跟踪多项市委市政府重点项目，及时提供法律服务，妥善处理相关法律问题，有效防范了法律风险。 三是深化政务公开。 先后开通了“黄冈企业时间”微信公众平台和“黄冈政务”移动平台APP，形成了“两微一端一站”即微博、微信、客户端和门户网站四位一体、立体化、多渠道的政务信息传播新格局。进一步加大主动公开力度，2016年主动公开政府信息20539条。切实加强政府网站集约化建设，全市447家政府网站整合到78家，实现了信息资源的整合利用。在省政府办公厅组织的2016年第四季度全省政府网站抽查中合格率达100%，网站集约化建设走在全省前列。 四是开展文件清理。 2015年，我市出台了《黄冈市行政规范性文件管理办法》，对规范性文件立、改、废各环节工作进行了明确规定，分三批次启动了自1996年建市以来共487份规范性文件清理工作，至2016年底，已全面完成该工作，并通过政府公报、政府门户网站形式向外公布。2017年2月13日，印发了《市人民政府办公室关于全面开展文件清理建立文件清单制度的通知》（黄政办电〔2017〕7号），在全市范围内开展文件清理并建立文件清单制度工作。7月18日，结合《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2017〕40号），印发了《市人民政府办公室关于进一步做好涉及“放管服”改革和生态环境保护的规范性文件清理工作的通知》（黄政办电〔2017〕57号），结合年初安排的文件清理工作，再次强调对2013年以来的涉及“放管服”改革和生态环境保护的规范性文件必须重点清理。目前，各地各部门正在有序开展此项工作，涉及市政府和市政府办公室印发的规范性文件清理工作，正在征求部门意见和与部门沟通协商阶段，预计10月份，完成整个清理工作。

（三）执法监督进一步强化。 一是严格执法资质。 2016年，全市开展了执法主体资格清理和执法依据梳理工作，并在网上进行公示。印发了《黄冈市行政执法证件和行政执法监督证件换发方案》，启动了“两证”换发工作，由市编办、市财政和市法制办三家单位联合开展网上执法人员资格审核工作，分两批完成市本级2759人次的执法资格网上考试工作；全市1450个执法单位18422人次参加执法考试，培训率、参考率、通过率在全省排前五名。2017年，按照省政府法制办的统一部署，新录入的行政执法人员“两证”办理工作正在有序进行之中。 二是强化执法检查。 2017年，我市部署了依法行政“连连看”、执法监督“现场看”、执法案卷“评评看”和执法责任制“回头看”等活动，将市本级行政执法部门划分为十大片区，坚持以大带小，以强带弱，实行部门互动，轮流牵头组织执法活动，通过各类执法活动，相互查找差距，取长补短，共同提高，并取得了良好的专业效果和社会效果。 三是开展执法专项整治。 上半年，按省市两级纪委要求，开展了行政执法突出问题专项治理工作。我市把专项整治工作扩大到17家行政执法机关，成立了行政执法突出问题专项整治工作专班，分两阶段全面推进。在自查自纠阶段，5月4日，我们组织了五个行政执法监督检查组突击检查市政务服务中心窗口单位执法情况，当场指出了存在的问题并督促改正。在重点检查阶段，7月25日－8月25日，我们组成五个督查组对各县（市、区）和市直各成员单位重点检查阶段行政执法突出问题专项治理工作进行了拉网式督查，通过听取汇报、明查暗访、随机抽查等形式，在市直单位发现突出问题525个，已整改问题220个，涉及金额32万元，查处、追责单位21个，个人12人；11个县（市、区）共发现突出问题3500多个，已整改问题2300多个，涉及金额3000多万元，查处、追责单位120余个，个人140余人，未整改到位的问题目前正在进一步的整改之中。 四是升级执法保障。 各行政执法部门信息化平台普遍建立，通过部门网站公布执法权力清单、执法依据、执法流程和执法监督信箱和执法监督电话，实行一般事项网上办理。如市公安局推进警综执法办案系统使用，案件信息网上记载、审核审批网上进行、案件质量网上考评、案件卷宗网上生成，民警网上办案已经成为常态，有效提高了公安机关的执法质量与效率。积极引导高科技执法装备，全市所有执法单位都更新配备了一定数量的执法装备。其中，城管执法局一次性投资近40万元采购了执法记录仪12台，高清数码相机10台，高拍仪、电脑29台。交通运输局更是购置了网上执法设备，食药监局也投资了23万元购置应急执法设备。

（四） 政府职能进一步转变。 一是深化行政审批制度改革。 2016年承接国务院、省政府取消、下放的行政审批事项89项，及时编制了《黄冈市市级行政审批事项目录（2016版）》，47家市直单位在市政府门户网站上公示公布权责事项2839项。《黄冈市涉企经营服务收费清单》、《黄冈市市级涉企收费清单》已上网公布。2017年，市编办、市法制办联合，高效完成了65项行政审批中介服务事项清理工作。 二是深化公共服务平台体制改革。 在整合建设工程、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易平台的基础上，积极推进林权、国有资产经营权、广告经营权等其他公共资源进场交易。全市126个乡镇基本实现公共资源交易服务全覆盖，黄州、浠水、蕲春等地还将农村产权交易中心与乡镇公共资源交易中心进行了整合建设。市本级和11个县市区利用省云平台，全部纳入全省公共资源电子交易系统和行政监督系统对接试点单位，与省公共资源电子交易系统和行政监督系统同步开发、建设、运行。浠水县作为全省远程异地评标试点，与省中心成功联网，实现了14个项目远程异地评标。 三是深化政务服务体制改革。 根据国务院、省政府关于推进“互联网+政务服务”有关工作的要求，印发了《黄冈市市级行政审批“集成服务”改革实施方案》，全面推进传统政务服务向“互联网+政务服务”模式转变。今年以来，政务中心共上传55家单位501项审批项目资料供办事群众下载，方便了办事群众，减少了办事群众咨询服务的时间。目前，我们正在推进全市统一的政务云平台和大数据处理平台，以互联网技术打破政府各个部门在信息共享上的条块分割、层级限制，进一步重组政务服务业务协同流程，完善并联行政审批平台，为企业和公众提供全流程“一站式”网上办事服务。目前，除了垂直管理部门的专网、涉密网外，已全面完成市直部门审批数据对接工作，极大提高行政审批效率，方便了群众办事。2017年8月1日，已发放了第一张“多证合一”营业执照。目前，平均每件办理时限约为2个工作日，最快1个工作日，极大的提高了办事效率，深受市场主体的好评，我市市场主体增量继续保持全省领先势头。 四是率先开展综合执法试点工作。 武穴市作为全国综合行政执法体制改革试点县市，该市《综合行政执法体制改革试点工作实施方案》获得省编办正式批复，“1+4”机构设置模式正在形成，以城管执法为主体的跨部门综合执法职能已经明晰，四个领域的执法机构中，安监和农业系统已正常开展工作，市场监管和交通运输系统正在组建。乡镇（处）试点工作已有效开展，梅川、田镇两地的综合执法机构已挂牌运作。浠水县进一步理顺了散花跨江合作示范区行政管理体制，相对集中国土资源、规划、住建、环保等8个方面的许可审批权力。

（五）矛盾化解进一步深入。 一是大力开展行政复议工作。 大力推进行政复议规范化建设，各县（市、区）政府都成立了行政复议委员会,市本级投入10多万元在办案场所全域安装摄像头、防盗网等设施，营造了公开公平公正办案环境。2017年上半年，共收到行政复议案件79件，不予受理7件，转送其他机关受理4件，受理68件，已审结64件，综合纠错率52%。 二是全力做好出庭应诉工作。 为有效解决“告官不见官”和“出庭而不出声”问题，根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》，出台了《黄冈市人民政府办公室关于做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》，市政府法制办与市法治黄冈建设领导小组办公室、市委组织部、市中院联合下发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，强化行政机关负责人出庭应诉制度。2017年1-7月份，市政府因行政复议作被告的行政诉讼案件共24件，开庭审理了20件，已审结的有8件，暂无败诉情况。 三是建立多元矛盾化解途径。 完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷解决机制。建立完善了基层决策法律服务、特殊人群服务管理、法律援助等服务机制，成立了市政府信访事项复查复核工作委员会，统筹协调市政府信访事项复查复核活动。加强人民调解工作，我市建立行业性专业性调委会33个，其中医调委实现了全覆盖，共调处矛盾纠纷27928件，成功率达97.2%。规范、引导和推动律师参与化解涉法涉诉信访积案，制定《关于律师参与涉法涉诉信访矛盾化解服务工作管理办法》，指导建立市、县两级律师资源库，市直律师库的24名律师已全面参与法院、检察和公安部门积案评查化解工作。我市法律援助机构共办理法律援助案件2340件，完成法律援助事项25300件，为困难群众和农民工挽回经济损失累计达8500万元。

二、创新经验及做法

（一）地方立法工作初露锋芒。 全面加强立法基础性工作，在市政府法制办成立立法科，具体负责政府立法工作；市政府第84次常务会议专门听取了市政府法制办关于立法工作相关情况的汇报，并对工作进行了研究部署；印发了《黄冈市人民政府拟定地方性法规草案和制定地方政府规章程序规定》（黄政规〔2016〕4号），建立健全了立法工作机制；印发了《市政府办公室关于成立黄冈市政府立法委员会、黄冈市政府立法顾问组和建立黄冈市政府立法联系点的通知》（黄政办发〔2016〕30号），成立了由市长担任主任的黄冈市政府立法委员会，为政府立法工作提供了组织领导保；成立了由20名专家领导组成的黄冈市政府立法顾问组，为政府立法工作提供了专家支撑；设立了15个黄冈市政府立法联系点，并报经市政府同意，以黄冈市政府立法委员会办公室的名义印发了《黄冈市政府立法联系点工作办法》，进一步完善了立法工作机制，健全各方有序参与立法的途径和方式。完成了市人大2016年地方性法规立法项目《黄冈市饮用水水源地保护条例》的起草工作，经市政府常务会议审议后于5月初正式向市人大常委会提交议案；正式印发了《2016年黄冈市政府立法计划》（黄政办发〔2016〕35号），确定《黄冈市龙感湖湿地保护办法》为立法项目，《黄冈市遗爱湖公园管理办法》为备选项目，并按照立法工作有关规定启动并推进《黄冈市龙感湖湿地保护办法》的制定工作。2017年，我市计划起草制定《黄冈市天然林保护办法》等四部环保类地方规章。9月1日，经过反复研究论证，首部政府规章《黄冈市天然林保护办法》正式出台，于11月1日起实施。

（二）综合执法工作稳步推进。 积极探索在城市管理领域建立相对集中行政处罚权制度、相对集中行政许可制度。目前，我市已实现了相对集中行政处罚权工作县市区全覆盖，在14家单位中位居全省首位。其中，黄梅小池相对集中行政处罚权工作于2014年正式获得省政府批准，成为湖北省首个乡镇成功集中的标兵；浠水河道采砂领域相对集中行政处罚权工作于2015年正式获省政府批准，成为全省第一家，为全省其它地方提供了黄冈样板；白莲河水库在三县交叉地带实行9个方面的相对集中行政处罚权工作，这些成功的案例，为全省及至全国相对集中行政处权工作提供了黄冈模式和湖北经验。2015年3月，中央编办《关于印发开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》将我市作为湖北省唯一一家县级试点县市，武穴市积极探索综合行政执法改革“1+4”（即以市城市管理执法局为基础将涉及公共服务、关系民生等行业领域归并一个大综合成立“市综合行政执法局”，另对市场监管、交通运输、安全生产、农业四大领域各整合设置一支综合执法机构）模式。2017年5月8日，省政府鄂政函（2017）59号《省人民政府关于武穴市开展相对集中行政处罚权工作的批复》对该市综合执法改革方案进了批复。目前，综合执法改革工作正在稳步推进，分步骤实施。 

（三）“市长审案”品牌叫响全国。 2012年，市政府行政复议委员会建立，实行“三集中”模式受理行政复议案件。2014年，市政府新年首次常务会决定实行市长、副市长轮流主持研究审理行政复议案件，取得了良好的社会效果。截止目前，共举行了“市长审案”26次，审理行政复议案件126余件，综合纠错率57.3%，复议决定书履行率100%。该项工作得到了国务院法制办副主任甘藏春同志的批示，得到了省政府法制办的肯定，得到了来市政府申请行政复议的群众的认可和好评，“市长审案”成为黄冈依法行政的闪亮名片。

三、存在问题及原因

虽然我市法治政府建设工作取得了一些成绩，但与基本建设法治政府的总体要求及人民群众的期望相比，还存在很大差距，还需在今后的工作中加以落实和解决。主要表现在： 一是法治政府建设制度执行需进一步加强。 部分职能部门和少数县（市、区）执行学法用法制度还不够，不能完全适应新形势的要求；少数领导干部认为法治政府是宏观的工程，看不到它的微观存在，在推进和落实具体工作职责上不积极不主动，运用法治思维和法治方式解决问题的能力有待提高。 二是法治政府建设基层基础依然薄弱。 市本级有的部门法制工作机构和人员配备的现状还不能完全适应工作发展的需要，有的认为法制机构人员基本没什么事情，常常被安排其他工作。县（市、区）尤其是乡镇执法力量依然薄弱，执法资质和持证人员较少，难以满足日常工作需要。 三是法治政府建设的新挑战不断涌现。 随着科学技术和社会形势的快速发展，社会治理方面，涌现出了许多法律盲区和执法困境，行政机关在履职中新情况、新问题的不断出现，依法行政工作面临的压力不断增加，有待从立法层面进行规范引导。 四是执法监管有待进一步加强。 全市行政执法水平特别是在如何处理好“放管服”之间的关系和抓好“双随机一公开”机制上，与上级要求和群众期盼还存在一定的差距。    

四、整改方案及打算

未来几年，我们将严格遵循法治政府建设的总蓝图，以问题为导向，强化责任落实，重点做好七个方面的工作。

（一）认真落实法治政府实施纲要和省级方案。 我市已就法治政府实施纲要和我省法治政府实施方案制定具体的落实方案，全面分解了法治政府建设的主要任务，细化工作举措和落实责任单位。各地各部门也在此基础上，结合自身实际，制定出台地方化的实施方案，统一指导本地的法治政府建设。市政府法制办将创新工作方法，从正面引导各地各单位的法治建设工作；市政府督查室将进一步加强工作督查，倒逼工作进度，确保指定的时间节点内有效地完善既定的法治政府建设工作任务。

（二）全力加强政府法制机构建设。 努力加强各级政府及其部门法制机构建设，使机构设置、人员配备、保障水平与法治政府建设任务相匹配，充分发挥政府法制机构在依法行政和法治政府建设工作中的统筹规划、组织推进、综合协调、监督指导、检查考核等作用。研究制定县市区政府法制机构建设的意见，积极有效解决政府法制机构定位不科学、能力不足、保障不力等突出问题。加强行政复议、执法监督等队伍的规范化和职业化建设，加强与司法部门、行政执法机关、律师、专家学者与政府法制队伍的交流力度，不断提高政府法制工作队伍的职业素养和专业水平。

（三）充分用好地方立法权。 科学合理确定政府立法项目，制定政府立法规划和年度立法计划。完善和落实政府规章制定程序，健全政府立法的及时性、针对性和有效性。完善立法项目向社会公开征集制度和立法项目论证制度，拓宽公开征集渠道。充分发挥地方政府法制机构、立法联系点和专家学者在政府立法中的作用，建立健全政府规章草案起草制度和实施方案，引入第三方对争议较大的立法事项评估制度；通过在知名法律院校举办专题学习班，大力开展立法人员培训，对立法法和法理学的进行深入学习，不断提升立法人员的实务水平；大力开展立法调研活动，通过开展广泛的社会调研了解现实的立法需求；紧紧围绕我市经济社会发展中迫切需要解决的问题，加强城市管理、环境保护、历史文物保护等方面的政府立法工作，争取在地方立法方面再出立精品，为我市经济社会的长足发展的提供有力法治保障。

（四）继续深化行政执法体制改革。 继续探索综合执法改革工作，在条件成熟的地方，探索跨区域、跨行业、跨系统综合执法，进一步减少执法层次，整合执法队伍，推进执法力量重心下移，提高执法效率和水平。根据省里批复的改革方案，深入开展武穴全国综合行政执法体制改革试点县（市）工作，加快推进相对集中行政处罚权，整合相关执法机构，创新执法方式和管理体制，全面推行综合行政执法体制改革。深入贯彻“放管服”精神，进一步完善黄梅县小池镇、武穴市梅川镇，蕲春县蕲州镇等试点镇承接保障工作，纵深推进乡镇行政管理体制改革。

（五）不断加大行政执法监督力度。 精心组织开展依法行政“连连看”活动，探讨我市依法行政中的重大问题，加强市直行政执法机关的互动，交流行政执法工作经验，助推法治政府建设。开展执法监督“现场看”，组织“两代表一委员”和特邀行政执法监督员，对执法部门进行现场视察活动。开展行政执法案卷“评评看”，抽取重点执法部门年度内的执法案卷，查看执法程序和执法质量，对发现的问题进行督促整改。开展执法责任制“回头看”，对行政执法机关贯彻落实行政执法责任制情况进行抽查，重点是行政执法依据和程序公示、执法主体和执法人员资格公示、行政执法自由裁量权基准制度和错案责任追究制度的执行情况。

（六）扎实开展复议应诉工作。 继续推进和完善市长审案机制，加大公开听证审理力度。加强行政复议队伍建设，完善行政复议工作程序，改进和创新行政复议审理方式，综合运用书面审查、实地调研、听证和调解等手段办案。落实行政复议工作行政首长负责制，完善行政应诉制度，落实应诉人员和应诉保障。强化行政机关负责人出庭应诉职责，建立行政诉讼案件备案登记和报告制度。

（七）大力开展法治宣传工作。 我市将以“行政复议制度改革及市长审案”为项目，继续申报争取中国政法大学第五届“中国法治政府奖”。力争每年在全国知名高校举办一期“法治政府建设研讨班”，对县市区政府领导和市政府部门法制人员进行系统的法治培训。加大宣传力度，重点向国务院和省政府法制网、《楚天法治》、法治大别山微信号等主流媒体推介法治信息，展示黄冈形象，为我市法治政府建设工作做出不懈的努力。