荆门市人民政府 2015年推进依法行政工作报告
2015年，在省委、省政府和市委的正确领导下，在市人大的监督下，荆门市各级政府及政府各部门认真贯彻党的十八届三中、四中、五中全会和省委十届五次全会精神，落实省委《全面推进法治湖北建设的意见》，大力推进依法行政，加快建设法治政府，取得明显成效。现将有关情况报告如下：
一、主要做法
（一）加强依法行政组织领导和制度保障。
1．加强组织领导。坚持将依法行政贯穿政府工作的始终，做到“三个纳入”。纳入重要工作。市政府常务会议于4月、12月两次听取依法行政工作情况汇报，研究解决存在的困难和问题。出台《关于全面推进依法治市创建全国法治城市的意见》，制定下发《工作任务分解方案》，明确69条创建工作任务。纳入年度目标责任制。将依法行政工作情况纳入党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核体系，认真考核结硬账。纳入年度教育培训计划。通过举办培训班、报告会、法治讲座等形式，分级分类组织领导干部和行政执法人员学习规范政府共同行为的法律法规及重要文件。3月底，举办全市领导干部全面推进法治荆门建设专题研讨班，市委书记别必雄就加快推进法治政府建设提出了明确要求，市长肖菊华就推进法治政府建设作了专题辅导和安排部署。
2．健全工作制度。落实《荆门市人民政府工作规则》，对全面履行政府职能、坚持依法行政、科学民主决策、政务公开、健全监督制度以及会议制度、公文审批制度、纪律作风建设等方面工作进行规范。加强规范性文件监督，落实加强政府法制监督、规范性文件备案审查、前置审查等制度。严格行政执法监督，落实行政执法错案责任追究制度。完善行政执法案卷评查和重大行政处罚决定备案制度。坚持依法行政工作年度报告制度。沙洋县、京山县、东宝区深入推进法治政府建设试点工作，建立健全相关制度，取得新成效。
3．加强宣传教育。市、县两级政府均建立政府常务会议集体学法制度，制订并完成年度学法计划，市政府常务会议对《行政诉讼法》《预算法》《环境保护法》及《安全生产法》等新修订法律开展集中学习。各级政府部门也制定了领导干部学法制度和学法计划，累计开展集中学法230余次，实现学法全覆盖。制度督学。按照《市管领导干部任前廉政法规考试办法（试行）》的规定，99名新任职县处级领导干部通过该项考试。健全干部教育培训长效机制，将法律知识作为领导干部政治理论任职资格考试的重要内容，未参加考试或考试不合格者，不得列为后备干部、不得提拔重用。全年共举办四场考试，2988名正科级以上领导干部参加考试，2461人合格。出台《荆门市依法治市“谁执法、谁普法”工作方案》，构建普法工作大格局，在全省“六五”普法检查验收工作中获得肯定。利用报纸、电视、广播、公开栏、网络等阵地开展普法教育，荆门电视台《以案说法》、荆门广播电台《普法故事会》、荆门日报《法治周刊》等栏目以及普法微信微博平台，深受群众喜爱。普法宣讲团组织法律宣讲活动110余场次，法律“六进”活动深入开展。
4．完善考评机制。按照《荆门市依法行政考核实施办法（试行）》（荆政令第15号），采取日常考核与年度考核相结合、内部考核与外部评议相结合的办法开展考核。根据省定考核指标，结合我市实际，对县（市、区）政府、市政府部门依法行政考核标准进行完善细化，突出年度重点工作和争先创优等考核内容。2014年度依法行政考核优秀单位22个，合格单位41个，基本合格单位2个，考核情况纳入党政领导班子和领导干部综合评价内容，并在全市通报。各县（市、区）政府按要求开展了依法行政年度考核。
（二）坚持依法科学民主决策。
1．健全重大行政决策机制。遵循《荆门市人民政府重大行政决策程序规定（试行）》（荆政令第30号），把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策五大必经程序。出台《荆门市市级政府投资项目管理办法》（荆政规〔2015〕2号）、《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（荆政发〔2015〕24号）、《关于进一步加强主城区土地经营管理的意见》等制度，深化政府投资、财政资金管理、国土、规划、工程建设等重点领域权力运行风险防控。坚持公众参与。我市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、中心城区生态运动公园规范管理、象山大道综合整治等决策事项广泛征求社会各界意见。坚持专家论证。建立院士（专家）工作站33家，建立实施专业技术官制度，2011年以来选聘四批共55名专业技术官，分布在市直25个单位，涉及工业经济、农业、林业、环保、建筑及医学等多个领域，对于专业性、技术性较强的重大决策事项，借力各类专家提供决策支持。按照《荆门市重大决策社会稳定风险评估实施细则（试行）》的规定，严格落实风险评估、预警、问责制度，完成风险评估事项225件，准予实施194个，暂缓实施28个，不予实施3个。坚持合法性审查。市政府常务会议题、市政府和市政府办公室发布的规范性文件，未经合法性审查不得提请会议集体讨论、不得发文。市政府法制办审查各类文件及政府常务会议题227件，提出修改建议420条。市县两级政府法制办主任列席政府常务会议，为政府决策提供法律咨询服务。出台《关于普遍建立法律顾问制度的通知》（荆办发〔2015〕16号），聘请5名政府法律顾问，承办事项141件，提出审查意见701条，采纳485条。坚持集体讨论决定。健全政府常务会议、规划委员会、中心城区城市建设重点项目联席会议、重大建设项目协调督办会议等集体研究重大事项制度，完善了议事规则。
2．健全政府规章及规范性文件制定工作机制。启动政府规章制定工作，向各级政府、部门及社会各界征集立法项目，制订了《荆门市政府规章“十三五”规划》和《荆门市政府规章2016年度计划》。增强立法力量，市政府法制办拟增设立法科，增加了3个行政编制，遴选了2名法学专业硕士研究生。严格规范性文件制发程序，按照调研起草、公开征求意见、组织论证、合法性审查、风险及制度廉洁性评估、集体讨论决定、公布及备案程序进行。涉及经济社会发展的重大事项以及与公民、法人和其他组织权利义务相关的规范性文件，召开听证会、座谈会或在政府网站、新闻媒体上公开征求意见，广泛听取意见和建议。
3．健全突发事件应急管理机制。全面贯彻《突发事件应对法》，落实各项应急预案，妥善处理“5·10”超轻型水上飞机侧翻事故、“11·28”湖北楚玉食品有限公司火灾事故、“12·17”危爆专用车翻车事故等7起重大突发事件。组织开展应急避险、防汛、地质灾害、危化品安全事故、道路交通、水上搜救、反暴恐等方面应急演练。5月11日 ，在市海慧中学开展防灾减灾应急演练；12月22日，在荆门供电公司开展迎峰度冬应急演练等。加强应急宣传培训。结合“安全生产月”、“防灾减灾日”、“全国消防日”等活动，民政、教育、卫生、民防等部门联合开展了“科学减灾、依法应对”等主题宣传活动，效果较好。
（三）全力推进政府职能转变和执法行为规范。
1.依法全面履行政府职能。深化行政审批“四最四零”改革成果，在全省率先实行“目录+细则”管理。下发《关于取消和调整行政审批项目等事项的决定》（荆政发〔2015〕10号），启动第十轮流程再造，市级148项行政审批事项的申报资料减少5.2%，审批环节减少38%，承诺时限提速25.5%。坚持行政审批零收费，市县两级共免收审批服务费4000万元。成立市行政审批局，市直27个部门102项行政审批事项划入市行政审批局，归并为项目审批、社会事务等五大类综合办理，公安、国土、规划3个部门设立行政审批科进驻政务服务中心，11个双管部门在政务服务中心设立服务窗口。加强市场监管。建立政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单和网上审批机制等“三单一网”。深化商事制度改革。实行企业登记“三证合一、一照一码”，企业登记提速86%，新增市场主体1.6万户。严格市场监管执法，工商、质监、食药监、商务等部门查处各类市场违法行为3900余起。加强社会管理创新。积极推进市、县、镇、村四级网格化管理，开展社区、乡村积分制管理试点工作。深化户籍制度改革，全面实施居住证制度。扎实推进基本公共服务均等化。财政用于民生领域支出比重达到79.8%。城镇新增就业45041人。建立“一门受理，协同办理”救助新机制，城乡低保标准提高10%，医疗救助个人自付救助比例达到70%。新开工保障性安居工程项目14614套、基本建成14720套、分配入住8550套、新增发放租赁补贴402户。资助家庭经济困难学生3.5万名，对市特殊教育学校在校学生实行“四免”政策。办理法律援助案件、事项1.36万件。加强生态环境保护。深入开展“五城同创”，成功创建国家森林城市。推进大气污染防治，淘汰中心城区黄标车2969辆、燃煤锅炉49台，新增100辆清洁能源空调公交车，秸秆综合利用率达到89%。完成基地造林16.3万亩，新建绿色通道1144公里，四旁植树827.5万株。
2.深化行政管理体制改革。稳妥推进各级政府事权规范化，对市区两级7个方面26项事权进行调整，强化政府统筹职能和公共服务职能。理顺行政执法体制。探索跨部门综合执法，深化“7+1”大城管体制改革，重点推动市政管理、城市园林绿化等方面行政处罚权向市城管局集中。开展大农业综合执法改革，着力整合市农业、畜牧、水产及农机等单位执法队伍。整合检验检测资源，推进县级公共检验检测机构、人员、设施、经费“四整合”，创造“京山模式”，其做法得到中央、省改革办肯定推广。推进行政执法与刑事司法衔接工作，执法机关主动移送涉嫌犯罪案件7件，督促执法机关移送涉嫌犯罪案件8件。
3.规范行政执法行为。对全市行政执法主体、机构及执法人员进行全面清理，确认59个单位具有行政执法主体资格，3459人具有行政执法资格。认真开展行政执法案卷评查和重大行政处罚决定备案活动。对市直行政执法单位8351卷案卷进行了评查，对市直16个行政执法部门的113份重大行政处罚决定书进行备案审查。落实错案追究制、执法全过程记录和重大执法决定法制审核制度。在行政执法过程中，通过完成执法案卷制作，对调查取证、询问当事人、文书送达、行政听证、行政强制等行政执法活动进行全过程记录；各部门作出重大行政处罚决定前，行政处罚决定审批表一律经法制机构审核把关。32个重要行政执法单位制定了行政执法自由裁量权标准。
（四）加大对行政行为的监督力度。
1．加强规范性文件监督检查。严格规范性文件制定、发布程序，以“政府令”文号发布规范性文件2件，新启用“荆政规”文号统一发布规范性文件3件。严格规范性文件备案审查。5件规范性文件自公布之日起按时按要求向省政府和市人大常委会报备，对各县市区政府和市政府部门报送备案的46件规范性文件进行严格审查，均符合法定权限和程序，没有被撤销或责令修改的情形发生。审查关口前移，对市财政局《荆门市市级财政专项资金项目库管理办法（试行）》和《荆门市PPP项目社会资本选择办法》进行前置审查。坚持社会稳定风险评估，对《荆门市机动车排气污染防治管理暂行办法》开展社会稳定风险评估。召开专家评审会，对《荆门市中心城区门前三包责任制管理规定》开展制度廉洁性评估，形成评估报告。对实施满2年的规范性文件坚持跟踪问效，对《关于推广应用预拌砂浆限期禁止施工现场搅拌砂浆的通知》（荆政办发〔2010〕80号）》、《荆门市促进科技企业孵化器发展办法》（荆政令第5号）实施情况进行检查评估。
2．充分发挥行政复议定纷止争作用。建立完善行政复议工作定期报告制度，认真做好行政案件的统计报告和案卷备案工作。市本级受理复议案件27件，审结26件。重视用和解、调解、听证等方式审理行政复议案件，关系群众切身利益的土地、林权纠纷等案件，全部到现场调查核实。全市共受理行政复议案件64件，审结63件，其中决定维持原具体行政行为23件，撤销8件，驳回4件，责令履行3件，经调解申请人撤回复议申请21件，其他4件，没有案件经复议后被法院撤销的情形。坚持行政复议案件回访制度，年初对上年度行政复议案件当事人进行一次回访，行政复议决定均得到较好执行。
3．严格落实行政负责人出庭应诉制度。全市两级法院共受理行政诉讼案件257件，开庭审理140件，结案223件，行政负责人应当出庭125件，实际出庭125件（其中，主要负责人出庭41件），行政负责人出庭应诉率达100%。市政府主要负责同志多次就此事作出批示。《人民法院报》《湖北日报》、湖北卫视及市内各大媒体进行了广泛宣传报道。4月，在全省依法行政与法治政府建设专题研讨班上，我市就行政负责人出庭应诉工作作了交流发言，相关经验在全省推广。
4．提高专项监督水平。完善行政效能监察、行政审批电子监察等制度。出台《关于对“为官不为”行为实行问责的办法（试行）》（荆组通〔2015〕40号），加强效能建设。对行政审批服务事项的办理实行全程实时电子监察，发出预警提示80余次。落实《荆门市市级政府投资项目建设资金管理办法》、《荆门市市级政府投资项目审计监督办法》，对143个项目进行审计，查出问题资金10亿元，投资项目审减5535万元，移送案件线索15件，提出整改意见298条，督促相关单位建立完善各项规章制度41项。
5.自觉接受监督。办理本级人大建议和政协提案554件，满意率均达98%以上。积极配合人大、政协开展专项执法检查和调研。全市两级法院审结的案件中行政执法机关败诉18件。全市两级检察院就行政机关履职发出检察建议80件。举办6场“市民问政”电视直播活动。市长专线受理市民来电11372个，办结率98%。搭建网络沟通平台，在“中国荆门”网站和东湖社区荆门论坛、荆门社区网、荆门新闻网等本地知名论坛上开辟网上举报、廉政要闻、政风行风热线回音壁等互动栏目。
6.严格行政执法责任追究。切实推行行政执法责任制、执法过错和错案责任追究制度。各级纪检监察机关受理信访举报2982件（次），立案776件，处分674人，移送司法机关36人，通过查办案件挽回经济损失2718.56万元。对省委巡视组移交的419件问题线索认真调查处理，立案131件，约谈102件，函询106件，处分90人，移送司法机关14人。
（五）积极开展政府法律事务工作和法制理论研究。
1．加强政府法律事务工作，为政府重大行政决策提供专业法律服务。市政府法制办全年审核政府合同87件，较2014年增长164%，总标的额400多亿元，在全面调查了解的基础上提出意见和建议628条，重大问题召集公、检、法机关有关人员和市政府法律顾问协商讨论。加强政府合同履行情况监督管理。对2014—2015年市政府及政府部门对外签订的147件政府合同履行情况进行监督检查，对检查中发现的问题及时督办整改。制发政府采购合同、行政事业单位国有资产出租出借合同示范文本，促进依法规范管理。政府法律顾问积极参与金柏润公共人防工程补偿问题、农润公司资产出资、碧桂园合同纠纷处理等数十件重大涉法事务处理。以市政府为被告的行政诉讼案件达10件，较2014年增长150%，市政府法制办全程参与应诉。
2．建立法制宣传信息网络，深入开展政府法制理论研究。制定《县市区政府和市政府部门法制信息宣传工作考评标准》，做到年初有任务，年中有通报，年底有结账。在市县两级法制机构和行政执法机关建立法制宣传信息工作网络。全年共采编报送法制信息196条，国务院采用6条，省采用80条。《荆门日报》《荆门晚报》等媒体报道相关法制新闻10余篇。针对重点领域改革中的难题和依法行政方面的课题开展法制理论研究，把实践经验上升为理性认识，加强对实际工作的指导。
二、存在的主要问题
2015年，我市推进依法行政工作取得一定成效，但从总体上看，与党的十八届五中全会确立的2020年基本建成法治政府的目标任务，与政府全面正确履行职能的需要，与广大人民群众的热切期盼相比还存在一些差距，主要表现为：
一是少数领导干部和行政机关工作人员运用法治思维和法治方式解决问题的能力有待进一步提高。少数同志认识上有偏差，认为依法行政限制多束缚多，遵守程序与提高效率存在矛盾，影响改革发展成效，导致守法用法时自觉性、主动性不够，利于工作的“法”就适用，认为有限制的就打折扣、搞变通或想办法规避。
二是行政执法行为不规范现象仍然存在，行政执法责任制规定有待落实。执法程序不规范、不严格、量处失当等行为不同程度的存在。在实际工作中因决策失误、执行不力、执法不严导致错案被问责的情形较少，惩戒作用发挥不够。
三是立法能力不够，法制队伍建设有待加强。取得地方立法权后，市政府法制部门要负责政府规章的立项、起草、调研、审查等各项工作，还要参与人大地方性法规制定工作，任务倍增。大部分市直部门尤其是有明确立法任务的部门如住建、城管、环保、规划等部门没有法制机构或没有法律专业背景工作人员。工作人员力量与任务不匹配、人员素质与要求不匹配，法制队伍有效承担政府立法、重大决策、规范性文件、重大执法决定合法性审查工作任务的力量不足。
三、下一步工作安排
我们将按照习总书记系列重要讲话和十八届四中、五中全会精神，以全面推进依法行政、建设法治政府为总体目标，努力适应法治新常态，以健全完善依法行政工作体制机制、深化行政执法体制改革、规范行政执法行为、强化执法监督为重点，着力推动依法行政工作再上新台阶。
（一）全面落实法治政府建设纲要，健全推进依法行政的工作制度。全面贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，制定推进法治政府建设的实施意见，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，严格落实。完善各级政府及工作人员学法用法制度，提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。严格依法行政工作考核，科学设定考核标准，完善考核方式，强化考核结果运用。加强法制力量建设，使法制机构的职能设置、编制经费、人员素质、工作条件与所承担的工作任务相适应。加强对京山、沙洋、东宝等地法治政府建设试点工作的指导。
（二）遵循重大行政决策机制和程序，坚持依法科学民主决策。严格遵守公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。增强公众参与实效，提高专家论证和风险评估质量。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，完善法律顾问工作规则。强化对政府合同签订及履行情况的监督管理，规范合同文本和档案管理。
（三）启动政府规章制定工作，加强规范性文件监督管理。严格落实立法法规定，完善规章制定程序。2016年着重在城市管理和环境保护立法方面实现突破。政府规章涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的，采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。建立规范性文件管理制度，完善规范性文件制定程序。落实规范性文件合法性审查、社会稳定风险评估、制度廉洁性评估和集体讨论制度。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度。对2015年年底之前各地各部门制发的规范性文件进行全面清理。
（四）强化权力运行制约和监督，进一步规范行政执法行为。改革行政执法体制，推进工商质检、安全生产、交通运输、城乡建设等领域综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。完善行政执法程序，健全行政裁量权基准制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，推进执法全过程记录和执法程序公开化。全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。落实行政执法责任制，建立健全常态化责任追究机制。加强对政府内部权力的监督制约。完善行政执法案卷评查和重大行政处罚决定备案制度。完善行政负责人出庭应诉各项规定。强化审计、监察等部门监督职责。加大政府信息公开力度。
