鄂州市人民政府2015年度依法行政工作报告

　　一年来，市政府紧紧围绕十八大、十八届四中、五中全会的要求，以全面推进依法行政、建设法治政府为目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，切实采取有效措施，认真履行政府职责，加快政府职能转变，着力规范行政行为，全市法治政府建设工作取得了一定成效。现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　（一）提高认识，加强领导，统筹规划全市依法行政工作

　　十八届四中全会召开以后，市政府高度重视，深刻认识到推进依法行政、建设法治政府，是全面推进依法治国的重要内容。因此，市人民政府始终将贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、推进依法行政、建设法治政府工作摆在重要议事日程。

　　一是加强组织领导。成立了依法行政领导小组，由市长亲自担任组长。领导小组负责研究制定全市推进依法行政方案、计划，拟定各项工作制度，规范、指导、检查、督促全市依法行政工作。领导小组办公室设在市政府法制办，负责推进依法行政的有关具体工作。明确各区、各部门行政一把手是本地方、本部门依法行政工作的第一责任人，必须切实履行领导责任，采取得力措施，建立健全符合本地方、本部门实际的依法行政工作机制。全市三个行政区、市直60余家行政执法部门相继成立了依法行政领导机构，为推进依法行政工作提供了坚强的组织保证。

　　二是认真组织宣传和学习培训。坚持将依法行政宣传教育和学习培训作为基础性工作来抓，纳入每年推进依法行政工作要点。通过专家论坛、媒体报道等多种形式加大依法行政宣传力度，积极营造推进依法行政工作的良好氛围。建立完善了领导干部学法制度、行政执法人员资格培训和定期轮训制度，通过举办依法行政培训班、报告会、法制讲座等形式，分级分类组织各级领导干部、行政执法人员系统学习十八届四中全会《决定》、《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政复议法》等规范政府共同行政行为的法律法规，全面提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。6月12日，举办了全市新《行政诉讼法》专题培训，特邀湖北省高级人民法院行政庭杨文雄庭长授课。市直各部门、县（市）区政府、街办、乡镇主要负责人及分管法制工作负责人共170余人参加了培训。市交通局、市城管局等多个部门开展了法律专项培训，努力提高执法人员依法办案意识，受训人员达2000余人次。

　　三是注重统筹规划。结合我市依法行政工作实际，制定了《关于加强法治政府建设的若干意见》，《若干意见》从健全完善科学民主决策机制、规范行政执法行为、健全行政监督机制到普遍建立法律顾问制度等方面都作了详细安排。市政府每年定期召开全市依法行政工作会议，专题研究和部署依法行政工作，确定年度依法行政工作要点，指定专门机构跟踪督办落实。坚持建立年初有目标、日常有检查、年终有考核的依法行政监督检查机制，明确把各区政府和市政府各部门依法行政情况纳入目标考核范围。建立依法行政情况报告制度，每年年底前，要求各区政府和市政府各部门对依法行政工作情况进行认真检查，总结成绩，查找问题，提出改进措施，并向市政府书面报告。

　　  (二)  健全制度，规范决策，不断提升依法决策水平

　　依法决策是依法行政的重要内容，一年来，市政府以健全完善机制为抓手，不断规范决策程序，提升依法决策能力和水平。

　　一是健全行政决策机制。为了进一步规范政府决策程序，推动行政决策规范化、制度化，2015年，市政府制定了《鄂州市人民政府重大行政决策程序规定》，明确了政府作出重大行政决策的程序，建立了重大行政决策执行机制，强化了重大决策的监督责任，保证决策质量。建立健全公众参与、专家咨询论证、社会风险评估、廉洁性评估和集体讨论决定相结合的行政决策机制，实行决策公开、集体讨论和决策风险评估等制度和程序。《鄂州市湖泊保护办法》等规范性文件，涉及经济社会发展大局，专业性、技术性较强，在决策前积极组织人大代表、政协委员、专家顾问进行充分论证。注重重大决策的风险评估，在《鄂州市物业管理实施细则》等决策过程中，通过社会稳定风险和廉洁性评估，确保决策预期效应和廉洁性。始终坚持合法性审查制度。将市政府法制机构作为市政府当然的法律顾问机构，法制办主任为市政府首席法律顾问，积极发挥法制机构的参谋、助手作用。一年来，市政府经法制机构审查的文件、合同等160余份，法制机构负责人列席政府常务会，参与重大决策、重要文件、协议合同的制定已形成制度。

　　二是健全规范性文件审查机制。抽象行政行为是政府决策的重要方面。着眼解决经济社会发展的主要矛盾，着眼解决与人民群众切身利益相关的社会热点和难点问题，着眼促进政府公共服务和社会管理职能的有效履行来安排规范性文件制发项目，建立健全审查工作程序，组织开展调研，坚持开门立法，广泛吸收来自社会各界的意见和建议，扩大公众参与程度，提高规范性文件制发质量。一年来，市政府制定、修订规范性文件30余件，所有规范性文件草案都通过报纸或政府网站面向社会公开征集意见。有关城市管理、环境卫生、医疗救助、创业就业等规范性文件项目引起了市民的极大关注，市民合理的意见和建议均得到充分考虑和吸纳，增强了公众认同度和可操作性。

　　三是健全规范性文件管理机制。修订了《鄂州市规范性文件管理办法》，在严格规范性文件事前审查、主动地接受市人大常委会的监督、严肃责任追究等方面做好文章，确保规范性文件的合法性、合理性与可操作性，提高规范性文件质量，为依法行政提供了良好的机制保障。开展规范性文件清理。对近几年市政府和市政府办公室制发的规范性文件进行清理，对上位法已进行修改的、不符合经济社会发展的或者超过5年有效期限的一律修改或废止。 

　　（三）深化改革，简政放权，深入推进政府职能转变

　　按照“简政放权，放管结合”的要求，一年来，我市不断深化行政管理体制改革，创新管理方式，努力构建边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系。

　　一是进一步推进行政审批制度改革。一年来，在2012年行政审批项目清理基础上，对国务院、省政府2013年以来下放的项目进行审查梳理，结合省《湖北省市、县两级行政审批事项通用目录》（鄂政办发〔2015〕2号）及我市实际，形成新的《市级行政审批项目目录》，经市政府常务会议审议后对外公布。

　　二是开展商事登记改革工作。印发《关于推进“先照后证”登记制度改革的意见》，清理和压缩工商登记现有前置审批事项，逐步由“先证后照”改为“先照后证”。推行“三证合一”登记制度改革，将现行企业需要依次申请，分别由工商部门核发营业执照、质监部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证的登记制度，改为企业一次申请，通过“一窗受理、互联互通、信息共享”，由工商部门核发一个加载统一社会信用代码营业执照的登记制度，实现“一照一码”登记模式。印发《鄂州市网上商事登记暂行办法》，推行网上注册登记营业执照，8月1日，在我省首次发放网上登记工商营业执照。

　　三是积极推进行政审批权、行政执法权相对集中。为进一步加快推进新型城镇化，破解制约发展难题，市委办公室、市政府办公室印发《关于进一步明确和落实沿江滨湖新区有关政策的通知》（鄂州办文〔2014〕47号）。根据该通知，市级管理职权1300项左右下放葛店开发区、鄂州经济开发区等7个新区，各新区组建行政审批局和综合执法局，将市级下放权力相对集中到行政审批局和综合执法局行使。目前，新区部分行政审批和执法软件系统已经启动，市级下放职权实现网上运行。

　　四是建立“四张清单一张网”。在我省率先开展“四张清单一

　　张网”工作，对部门的法定职责、与其他部门的责任边界、部门的监管职责履行及追责情形等进行梳理，形成“权力清单”、  “负面清单”、“责任清单”、“收费清单”，做到“法无授权不可为”、“法定责任必须为”、“法无禁止皆可为”。整合电子政务平台、行政审批平台，形成一张政府服务网。

　　（四）加强监督，规范执法，深入推行行政执法责任制

　　一年来，市政府坚持以强化行政执法监督为抓手，采取多种措施规范行政执法行为，不断推进执法规范化。

　　一是进一步规范行政执法程序。加强行政执法人员资格管理。开展全市行政执法主体和行政执法人员的清理工作，经清理，全市行政机关、法律法规授权组织151个，持证执法人员3000余人，其中大专以上学历占85.4%；执法设备和经费保障良好。按照《  市政府关于规范行政执法行为的意见》的要求，各执法单位制定了行政执法人员资格管理制度，并严格执行执证上岗制度。落实重大执法决定由法制机构进行合法性审查制度。市政府严格按照《鄂州市规范行政执法行为若干规定》，对部门报送的行政检查计划、重大行政处罚进行备案审查。一年来，共审查各部门报备的重大行政处罚50余件、行政检查个案20余件、年度和季度行政检查计划30余件/次，避免了多头执法、重复执法、执法扰民等现象的发生。各执法部门建立了执法行为由法制机构合法性审查制度，并认真贯彻落实。执行全过程记录制度。日常执法过程中，执法人员佩戴执法记录仪，全过程记录执法行为。通过网上执法平台，连接执法记录仪，实现执法行为全过程监督。

　　二是全面清理规范行政自由裁量权。开展行政自由裁量权清理工作，要求各部门依照有关法律、法规、规章，对本部门行使的 行政 处罚等存在自由裁量空间的项目进行全面清理，编制目录。同时，通过对既往 执法 实践情况的总结分析，归纳行政执法情形，对行政职权的运用范围、条件时限、实施种类、具体程序等具有裁量空间的内容进行细化，形成执行标准。目前，根据各部门细化、量化自由裁量权清理规范结果编制《鄂州市行政处罚自由裁量权标准目录》，经市政府常务会议审议通过后，在市政府门户网站上向社会公开。

　　三是开展监管清单工作。为进一步规范行政权力运行，印发《鄂州市推进监管清单制度工作方案》；并根据该方案，以监管内容模块化、监管项目标准化、监管平台信息化、结果运用规范化为核心，以规范监管行为，提高监管效能为目的，开展监管清单工作。各部门依据本部门权力清单，针对各自管理的行业或领域，按事前、事中、事后全链条监管要求，明确监管主体、监管标准、监管依据、监管职责、监管内容、监管范围、监管措施和内部职责分工，对监管内容进行标准化管理。

　　四是建立健全执法责任制考核评议体系。制定了《鄂州市行政执法责任制实施办法》，对执法主体、执法制度和职责、执法监督等作出明确规定。加强执法评议考核。制定了《鄂州市行政执法评议考核办法》，对考评主体、方式、程序、结果运用等作出明确规定。探索实行共性指标和个性指标相结合的执法质量考核方式，力求客观评价各级行政机关执法质量和水平。在全市范围推广行政执法岗位量化考核计分方法，区分行政执法的不同岗位，根据岗位职责设定相应分值，并对职责完成情况制定不同评分标准，相对客观的评价和反映不同岗位执法质量状况。开展案件评查工作。各执法单位建立案件评查制度，开展案件评查工作，通过完善考核评价体系，开展案件评查，各级执法部门增强了依法履行职责的意识，执法质量不断提升。

　　（四）接受监督，强化追责，切实落实依法行政工作责任

　　    一是主动接受人大、政协监督、司法监督和社会监督。依法向市人大常委会备案规范性文件，认真办理人大议案、代表建议和政协提案，积极配合人大开展的专项法律法规实施情况的检查以及政协的有关调研等工作。加强行政应诉工作，重视司法监督。制定了《鄂州市行政机关行政首长出庭应诉暂行办法》，积极引导各级行政机关行政首长出庭参与行政诉讼，自新《行政诉讼法》施行后，工商、规划、葛店开发区公安局等单位行政首长出庭应诉。建立了与审判机关联席会议制度，定期研究司法实践中反映出的行政执法突出问题，相互通报有关情况，共同研究制定改进执法工作措施。一年来，市政府作为被告接受司法监督的44件，其中一审案件24件，二审案件20件，无一件案件被法院判决败诉。畅通群众和社会监督渠道。设立12345市长热线、行政执法监督和行政复议热线等投诉、举报平台，探索投诉热线相对集中机制，将部分热线整合到12345一个平台，集中受理，分类办理，一年来，12345受理投诉电话21000余个，投诉信件  1354件，认真调查核实人民群众举报、反映的问题，依法做出处理，办复率达95%。

　　二是深入开展相对集中行政复议权试点工作，加强层级监督。加大宣传，积极拓宽受案渠道。利用移动短信平台，用于宣传行政复议委员会制度。共对社会公众发放短信40万余条；短信发放后，复议专线电话共接到上万次咨询电话，现场接待800余名咨询群众，取得了较好的社会效果。不断创新案件审理机制。进一步推进非常任委员案审制度。根据《行政复议委员会主任、副主任及常任委员办案规定》规定，今年以来，全部案件实行非常任委员参与审理，确保案件审理的独立性、公正性，提高行政复议的公信力。推行案件调查制度。制发《行政复议委员会行政复议调查程序规定》，对案件比较复杂、案情所涉事实发生时间距今较远或当事人对文书资料提出异议的案件，通过向相关组织和单位查阅相关资料、实地勘查、听取当事人陈述申辩、核实证人证言等方式调查，确保案件审理的公正性。加强对行政机关的监督、指导。制发《鄂州市行政复议决定履行与监督办法》，建立行政复议决定履行报告制度，要求被申请人在行政复议决定履行期限届满之日起15日内将履行情况及结果书面报告行政复议委员会。将行政机关履行行政复议决定等情况纳入依法行政考核。如2014年某管委会对复议委员会下发的行政复议意见书不予重视，我们在依法行政考核中扣除相应分值。对行政机关不履行行政复议决定的，经责令履行仍不履行的，行政复议委员会依法向监察部门提出书面处理建议，建议监察部门依法追究其行政责任。认真办理复议案件。一年来，共收到行政复议申请69件，受理56件，审结48件，其中作出撤销、确认违法或责令限期履行复议决定的17件，纠正行政机关违法或不当行为，在监督和保障各级行政机关依法履行职责的同时，维护行政相对人的合法权益。

　　三是落实行政过错责任追究。制定了《鄂州市行政执法责任追究办法》、《鄂州市行政问责暂行办法》，明确责任追究范围、程序、方式等，对因过错造成执法违法或不当的，严格责任追究。2015年，出台《鄂州市行政监察机关对监督检查部门履职情况再监督实施办法》，明确了再监督的方式、程序等，对不作为、慢作为、乱作为等行为的监督、追责进一步加强。一年来，我市监察机关启动行政问责42次，问责49人。                                      　

　　二、存在的问题

　　从总体上看，我市推进依法行政工作取得了阶段性成效，但与建设法治政府的总体目标，与国务院、省政府的要求和人民群众的期望相比还有较大差距，存在一些需要改进的问题：

　　一是一些地方和部门领导干部对全面推进依法行政工作的重要性认识不足。从全市情况来看，依法行政工作进展不平衡，工作力度自上而下有逐级减弱的趋势。部分领导干部法律素养不高，遵守行政规则和程序、保护行政相对人权利的意识不强，还不善于运用法律手段应对鄂州改革发展中出现的新情况、新问题。

　　二是基层政府依法行政工作基础依然薄弱。国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》发布以来，基层依法行政工作状况得到了一定改善。但有关基层政府、部门法制机构设置、力量配备等刚性要求落实受各种因素制约，仍然不如人意，很大程度影响了全市依法行政工作整体推进。

　　三是基层执法质量水平依然总体不高。少数部门职责履行过程中，还存在越位、错位、缺位、慢到位、不到位等问题。少数领域职责不清，扯皮打架的问题还没有彻底解决。执法力量分散、执法协调不够、执法信息资源共享程度不高等问题客观存在。

　　四是监督考核机制还需进一步完善。违法决策行为、行政不作为的追究体制建设相对比较薄弱。行政问责和责任追究力度需要进一步加强，问责结果如何运用到绩效考评之中还需要进一步探索。

　　三、下步工作

　　展望2016年，市政府将按照十八届四中、五中全会要求，进一步加大十八届四中全会《决定》的贯彻落实力度，完善依法行政体系，夯实依法行政基础，加强行政执法监督，加快推进鄂州法治政府建设。

　　一是全面提高依法行政的意识和能力。全面落实领导干部学法制度，注重实效，学用结合，提高领导干部的法治意识以及把握大局、驾驭和处理复杂问题的素质和能力。借2016年全省执法人员面临执法资格换证契机，对全市行政执法人员开展一年来，12345受理投诉电话    ，投诉信件    ，认真调查核实人民群众举报、反映的问题，依法做出处理，处理率达100%。

　　二是完善立法机制。2016年1月1日，我市将全面承接地方性法规、地方政府规章的立法权。市政府将建立健全与市人大工作衔接制度，就地方立法工作加强沟通。加强重点领域立法，不断完善科学立法、民主立法工作机制，提高立法质量，进而推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　三是深化行政执法体制改革。继续探索行政审批权、行政执法权相对集中工作模式，在市级层面，探索城市管理、交通等领域综合执法改革。按照市委办公室、市政府办公室《关于进一步明确和落实沿江滨湖新区有关政策的通知》，围绕沿江滨湖新区开发建设，进一步做好市级权力下放、新区承接、运行及综合执法平台建设等工作。

　　四是进一步规范行政执法行为。进一步推进行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。研发行政执法系统软件平台，逐步实现各类职权运行的全流程电子化处理，实现各类职权运行的全程监控、全面落实行政执法责任制，严格落实不同部门及机构岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督。

　　五是进一步推进相对集中行政复议权工作。继续深入推进行政复议权相对集中工作，不断创新复议办案机制，提高案件办理质量和效率，最大限度发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，增强行政复议公信力。

　　六是加强法制机构建设。市政府法制办还需进一步充实人员力量，加强复议听证室、审理室、档案室等硬件设施建设。市直部门、三区政府仍应落实十八届《决定》和省政府《意见》对基层政府法制机构以及队伍建设的各项具体要求，充实人员力量，改善工作条件，加强经费保障，切实发挥各级法制部门、法制机构在推进依法行政、建设法治政府进程中的主力军作用，为他们顺利开展工作创造良好条件。