武汉市人民政府关于加快法治政府建设工作的报告
编者按：2015年7月22日，武汉市第十三届人大会常委会第三十次会议听取和审议了市人民政府市长万勇所作的《关于加快法治政府建设工作的报告》。会议同意万勇市长所作的报告，充分肯定市人民政府在法治政府建设方面所做的工作和取得的成绩并作出决议。省政府法制办主任、党组书记张绍明就此指出：“武汉市政府就加强法治政府建设工作专题向人大常委会汇报，市人大认真审议并作出相关决议，提出加快法治政府建设六个方面的要求，这在全省起了很好地带头示范作用，值得各地认真学习借鉴。”现将该报告予以刊发，供各地参考。
武汉市人民政府关于加快法治政府建设工作的报告
一、法治政府建设的主要进展
2012年以来，在市委的坚强领导下，市人民政府认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,习近平总书记关于全面依法治国的一系列重要论述精神,积极落实市委关于全面推进法治城市建设的意见，在市人大及其常委会监督支持下，紧紧围绕建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府目标，深入推进依法行政，加快建设法治政府，为全面深化改革、加快转型发展、促进城市治理体系和治理能力现代化，加快建设国家中心城市、复兴大武汉提供了坚实的法治保障。我们主要做了以下工作：
（一）加强组织领导，科学谋划推进法治政府建设
1、健全组织领导和考核机制。成立了法治政府建设领导小组，建立了领导小组联席会议制度，定期对法治政府建设工作进行专题研究。如针对“深化行政审批制度改革”、“规范行政处罚自由裁量权”等问题，部署推进法治政府建设工作。加强检查考核，严格落实《武汉市依法行政考核办法（试行）》，制发《考核计分办法》，明确具体考核内容、分值和考核方法，并将考核结果纳入政府工作绩效目标考核体系。
2、加强整体设计。出台《关于加强市区政府依法行政的实施意见》，编制《武汉市法治政府建设规划（2013—2017年）》，明确了法治政府建设的总体目标，提出了今后一段时期加强法治政府建设的7个方面34项主要任务，并制定具体实施计划，解决突出问题。今年，重点推进完善权力清单、程序清单、责任清单制度，健全完善重大行政决策程序，加强行政应诉和全面落实政府法律顾问制度等10项工作。
3、强化法制宣传教育。出台了《武汉市人民政府常务会议学法制度》，建立了领导干部学法、行政执法人员资格培训和定期轮训制度。将依法行政知识列入普法和公务员培训的重要内容，通过专家讲座、媒体报道、互联网等形式加大依法行政宣传力度，采取多种方式组织各级干部、行政执法人员系统学习依法行政知识，政府工作人员法治意识和依法行政水平不断提升。
（二）着力推进简政放权，政府职能加快转变
1、深化行政审批制度改革。一是大力推进简政放权。按照“减项目、减程序、减时限、减费用、下放审批权”的要求，市级行政审批事项由2011年的748项削减至目前的240项(其中，行政许可事项根据权力清单调整计划，拟由183项减至172项，还未上会审议)；保留事项的审批流程控制在5个以内；审批时限整体压缩50%以上；不收费项目占97%。86项原市级审批项目下放各区办理，保留事项中158项委托给各区办理。优化审批服务体系。市级政务服务中心——“武汉市民之家”有43个行政审批部门、6个公共资源交易单位、67家中介机构、10家公共服务单位入驻办公，实行“一站式审批、一条龙服务”。依托市、区两级政务服务中心，建成了全市统一的网上审批平台和电子监察平台。
二是全面开展工商登记制度改革。注册资本“实缴改认缴”、“先照后证”、“企业网上年检”等新制度全面实施。东湖高新区在全市首创外资企业注册“四证联办”（在一个窗口，填一张表格，一次性办理营业执照、组织机构代码证、税务登记证、外商投资企业批准证书等“四证”），外资企业注册由2周缩短为2个工作日办结。市场活力有效释放，今年上半年，全市新增各类市场主体9万户，同比增长12.4%。
三是启动行政审批3.0版改革。上个月，武汉经济技术开发区试点成立了行政审批局，东湖高新区试点成立了政务服务局，统一行使全区审批职能，已实现“一枚印章管审批”。
2、积极推进大部制改革。优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。整合组建市城市管理委员会、卫生和计划生育委员会、农业委员会、文化局、园林和林业局。稳步推进经济发达街行政管理体制改革试点。蔡甸区奓山街、黄陂区武湖街、江夏区金口街等试点街行政事业资源整合基本完成，公共服务平台建设进展顺利，下放管理权限有序推进，配套支持政策正在完善。
3、稳步推进事业单位分类改革。围绕“助推政府职能转变，建设服务型政府”的目标，按照“政事分开、事企分开和管办分离”的要求，稳步推进事业单位分类改革。在清理规范基础上，逐一明确了562家市属事业单位的具体类别，划为行政类事业单位4家、经营类事业单位33家、公益一类事业单位305家、公益二类事业单位104家，调整90家，其他26家；着力推进公益类事业单位“九定”工作，在机构名称、隶属关系、职责任务等九个方面进行严格规范。
4、建立健全“三联单”制度。为推进行政权力依法规范运行，建立权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效的机制，去年我市编制公布权力清单、程序清单、责任清单，在全国率先建立“三单联动”制度。今年，按照中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的要求，市政府及时布置启动了新一轮精简优化权力清单工作。坚持“职权法定”原则，坚决取消规范性文件设定的行政职权，进一步加大向基层下放行政执法权力度，切实将量大、面广、面向基层的行政职权实行属地管理。目前，该项工作已进入集中审核阶段，审核结果将于9月初在网上公布，接受社会监督。
5、强化公共服务职能。把政府工作的重点、政策支持的重点、财力保障的重点逐步向社会民生、公共事业倾斜。2014年，全市公共财政用于民生领域的支出达793.7亿元，增长9.8%，民生支出占公共财政支出比重达67.3%。完善城市综合管理体制，明确调整或下放规划、投资项目、城市管理、环保等30余项管理权限到各区，建立权责明晰、责随权移、费随事转、各尽其责的管理体制。积极开展“服务企业年”活动，帮助企业解决宏观经济下行带来的困难和问题。
（三）着力加强行政立法，行政法制体系不断完善
1、认真落实市人大常委会立法计划。按照市人大常委会立法工作要求，周密组织相关部门拟定法规草案，及时提请市人大常委会审议。起草过程中严把调研关、公众参与关、专家论证关、廉洁评估关和立法协调关。自2012年换届以来，市政府共组织起草并提请市人大常委会审议地方性法规草案17件。《武汉市城市综合管理条例（草案）》、《武汉市湖泊保护条例（修订草案）》等法规草案起草质量较高，经市人大常委会审议出台后，在社会引起强烈反响。
2、依法制定政府规章和规范性文件。坚持问题导向，加强生态环境保护、城市建设管理、民生保障等领域的行政立法。本届政府已出台政府规章43部，涉及生态环境保护4部、城市建设管理22部、民生保障8部。注重增强行政立法的科学性和民主性。通过广泛征求意见并建立意见反馈机制等方式，不断丰富公众参与制定政府规章的形式；通过在《长江日报》上全文刊登公布政府规章和解读，进一步提高规章的透明度和公众知晓率；通过开展市政府规章立法后评估工作，对实施时间满5年的规章制定质量、实施绩效、存在问题等进行跟踪调查和分析评价，确保规章有效实施。加强规范性文件管理。出台《行政规范性文件管理规定》、《进一步做好规范性文件管理工作的通知》等文件，建立健全规范性文件制定发布、事前合法性审查、有效期管理等制度。严格落实规范性文件报送市人大常委会备案审查制度，及时办复规范性文件公众异议审查申请。
3、及时清理法规、规章和规范性文件。2012年以来，按照国务院、省政府和市人大常委会要求，开展了5次法规、规章和规范性文件清理活动，主要涉及行政审批制度改革、落实行政强制法、促进全民创业、民营经济发展和“两型”社会建设等领域。围绕促进全民创业、民营经济发展以及“两型”社会建设等主题，清理规范性文件3196件，修订规范性文件27件。
（四）着力推进依法科学民主决策，行政决策水平进一步提升
1、完善行政决策机制。为确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，出台《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》，明确了市政府重大行政决策事项范围，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为法定程序。目前，正抓紧制定重大行政决策事项清单、年度目录、重大行政决策风险评估办法和责任追究办法等配套措施。
2、推行政府法律顾问制度。为保障行政机关依法、科学、民主决策，有效预防和化解行政争议，市政府聘请了21位知名专家和法律实务工作者组建了政府法律顾问团。出台了《市人民政府法律顾问工作规则》，建立了法律顾问工作长效机制。
（五）着力完善体制机制，行政执法日益规范
1、严格实施法律法规。市政府狠抓法律法规实施工作，坚持严格执法。一是积极学习贯彻新颁布的法律法规。今年，市政府就贯彻实施新修订的《立法法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》和《预算法》作出专门部署。二是通过行政处罚、行政许可、行政强制三类案卷评查，全面检查、评估《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等规范行政行为的法律贯彻实施情况。三是认真贯彻实施地方性法规。2013年，市人大常委会检查了《武汉市湿地自然保护区条例》等法规的实施情况。在接受执法检查过程中，市政府及时就市人大常委会提出的问题和处理意见，积极依法整改，如围绕建立湿地生态补偿机制问题，设立了生态补偿和生态维护专项资金。
2、大力推进综合执法和执法重心下移。在大力推进城管、文化、水务等领域和火车站周边地区综合执法的基础上，对农业、交通运输、卫生计生等领域组织开展了行政执法体制改革专题调研，建立综合执法监督体系。出台《市人民政府关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》，推动市级农业行政执法、检验检测和涉农服务体制改革，建立了“监管执法以区为主、市级监督统筹、街（乡镇）协助配合”的农产品质量安全监管新体制。出台《关于优化整合武汉市妇幼保健、计划生育技术服务及卫生计生综合监督执法资源的指导意见》，成立了武汉市卫生计生执法督察总队，推动卫生计生执法督察重心下移。目前，正在制订《关于进一步完善区、街道（乡镇）城市管理综合执法体制机制的实施意见》，探索建立资源整合、职责清晰、权责一致、权威高效的区、街（乡镇）城市管理综合执法体制机制。
3、全面规范行政自由裁量权。针对行政执法实践中存在的处罚畸轻畸重、执法随意等问题，根据法律法规的立改废情况、行政处罚自由裁量权细化标准执行情况，及时修改完善行政处罚自由裁量权细化标准，对行政执法案卷加强监督检查。今年以来，积极探索规范行政强制自由裁量权，目前已初步梳理市直各行政执法部门行政强制自由裁量权93项。
4、认真开展行政执法案卷评查。制定评查标准，坚持行政执法案卷评查工作常态化。评查内容包括执法主体资格、案件事实认定、证据收集、程序流程、法律适用、处理决定等各方面。2014年度行政执法案卷评查共抽查16个区（含各管委会）和39个市直部门办理的行政执法案卷493卷。针对发现的问题，逐一制发反馈意见函，督促执法部门整改。同时，建立行政执法案例指导制度，编撰典型案例，指导执法部门规范执法。
5、清理执法人员规范执法主体。认真贯彻实施《武汉市执法责任制工作条例》，定期组织全市各级行政机关梳理执法依据，规范执法主体。今年，市政府作出专项部署，对全市具有行政执法职权的执法主体基本情况、单位性质、主体类别进行全面清查。加强行政执法人员执法资格管理，对临时工、合同工、借用人员、工勤人员等从事执法工作的，坚决清退、调离或调整工作岗位。
（六）着力强化行政监督问责，责任追究更加严格
1、主动接受外部监督。自觉接受人大法律和工作监督。主动报告重大事项，每年报告当年推进依法行政工作情况。认真办理人大议案、代表建议，近三年，共办理议案、代表建议1257件。主动接受司法监督。今年，出台了《武汉市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》，明确规定行政诉讼案件应当由行政机关负责人出庭应诉，规定了应诉机关正职负责人应当出庭应诉的7种情形。畅通社会监督渠道。完善了群众举报违法行为制度，启用全市行政投诉管理系统平台。认真调查处理人民群众检举、新闻媒体反映的问题，对时间紧迫、事实清楚的，加大直查快办力度。
2、全面推进政务公开。建成了全市政务信息公开网络体系。出台了政府信息公开保密审查、政府网站建设与管理等规定。组织各级行政机关，将除法律法规明确规定不能公开事项外的行政管理和公共服务事项，通过各种渠道向社会公开。2012年以来，市政府出台的行政规章及非涉密文件已全部公开。各责任部门和单位依法向社会主动公开的政府信息共1600项计116.8万余条。大力推进办事公开。政府部门依法公开办事依据、条件、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。推进医院、学校、公交等公共企事业单位办事公开，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、办事纪律、监督渠道等内容。
3、强化行政复议监督。不断拓宽复议申请渠道，在政务网站上开辟行政复议专栏、设置网上申请平台。提高行政复议质量和公信力，在市、区均成立了行政复议委员会，研究审理重大复杂疑难案件。加强行政复议规范化建设，出台了《关于进一步规范和加强行政复议工作的意见》、《武汉市人民政府办理行政复议案件工作规程》、《关于加强和规范行政调解工作的意见》等文件，进一步规范行政复议案件审理、文书制作和档案管理等。2012年至今，市政府本级共收到行政复议申请3328件，受理行政复议申请2555件，不予受理、告知转送或作其他处理773件。对立案受理的案件均在法定期限内审结，其中，维持2347件，驳回15件，确认违法、撤销、责令履行共63件，终止102件。通过办理行政复议案件，有效将行政争议化解在行政机关内部。
4、深入开展治庸问责。按照市委统一部署，连续四年开展“十个突出问题”承诺整改，并通过暗访督查、民评民议、电视问政、网络问政等各种措施增强整改成效。完善行政过错责任追究制度，出台了《武汉市行政过错责任追究办法》。2012年以来，依法行政问责4501人，其中局级干部30人、处级干部231人。
以上工作的开展和成绩的取得，是市委坚强领导的结果，是市人大及其常委会大力支持、有力监督的结果。借此机会，我代表市人民政府，表示衷心的感谢！
二、存在的主要问题和不足
近年来，我市在推进依法行政、加快法治政府建设方面做了一些工作，但与人民群众的期望和人大要求相比，仍有一定差距，还存在一些不容忽视的问题，突出表现为“五个不够”：
一是法治意识不够牢固。市、区政府及其部门工作人员法治意识有待进一步增强，少数政府工作人员法治观念淡薄、法治信念缺失、法治知识贫乏；不懂法、不讲法，重人治、轻法治；注重经济发展，忽视法治建设，甚至认为法治是束缚手脚。有的在推进法治政府建设中主动谋划意识不强，往往是发生负面影响后，事后弥补性地倒逼式推动。
二是依法履职不够到位。政府职能转变没有完全到位，履行环境保护、公共服务等职能尚显不足。简政放权虽然取得一定进展，但明放暗不放、虚放实不放、放小不放大，一放了之、只放不管等情况依然存在。行政决策机制不够健全，行政管理方式和手段亟待创新，不善于运用行政规划、行政指导等手段实施管理和服务，行政管理的信息化水平和政府部门信息资源共享程度不高，社会组织、中介机构培育发展和规范的力度有待加强。政府信息公开不及时、不全面、不准确，还不能应对互联网发展带来的新挑战。
三是行政执法体制不够完善。执法主体职责不清、权责脱节，执法力量不足、执法资源分散、执法协调不够，由此导致的多头执法、多层执法、交叉执法、重复执法等问题较为突出。
四是行政执法过程不够规范。不作为、不透明、不文明、不讲程序，滥用自由裁量权、选择性执法、越权执法、粗暴执法，甚至徇私枉法、执法犯法等现象在一些区和部门依然存在。通过对去年全市行政案件全面分析表明，行政机关败诉的主要原因是，执法方式简单粗暴、证据审查不严或证据不足、适用法律错误、违反法定程序、不及时全面履行法定职责以及超越职权执法。在征收类行政案件中，因执法方式简单粗暴引起的纠纷占案件总数的66.31%。
五是法治政府建设工作机制不够健全。少数行政机关负责人未真正有效担负起第一责任人职责，主要负责人牵头的领导协调机制尚未普遍建立，法治政府建设的整体合力有待增强。法制机构建设与法治政府建设要求不够匹配，法制机构设置和人员配备存在不足，越是基层，机构设置越不健全，编制越少，人员素质也参差不齐，制约了法治政府建设工作顺利开展。
我们将直面以上问题，不回避，不懈怠，采取切实有效措施加以解决。
三、在新的起点上加快建设法治政府
党的十八届四中全会着眼实现国家治理体系和治理能力现代化，对新时期全面推进依法治国作出了重要部署。习近平总书记强调，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府既是法治国家的重要基础，又是法治社会的坚实保障，直接关系到“四个全面”战略部署的贯彻落实，关系改革发展稳定大局。
下一步，市政府将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，在市委坚强领导和市人大及其常委会的监督支持下，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。重点抓好以下六项工作。
（一）高起点谋划“十三五”法治政府建设。重点在转变政府职能、加强制度建设、提高行政决策水平、规范行政执法行为、严格责任追究、依法化解社会矛盾纠纷等方面进行谋划部署，力争在2020年前率先基本建成法治政府，依法行政各项工作走在全省乃至全国前列。
（二）进一步提高行政立法水平。重点围绕推进创新驱动、生态文明建设、创新社会治理等改革发展和民生保障中的重大问题，加强行政立法。特别是要提出推进全面创新改革试验的地方性法规立法项目建议，及时制定和清理修订相关政府规章，或提请市人大修订相关地方性法规，使行政立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。坚持科学立法、民主立法，严格按照法定权限和程序起草地方性法规草案和政府规章，同步完成配套规范性文件的起草，切实增强地方性法规草案和政府规章的针对性和可操作性；充分发挥公民、法人和其他社会组织在行政立法中的积极性、主动性和创造性。
（三）大力推进放管结合。按照国务院要求，全面清理取消或调整非行政许可审批事项，将市级行政许可事项从183项减至172项。加快打造行政审批3.0版。在全市推广两大国家级开发区成立专门机构，集中行使各部门审批职能的做法，争取用1—2年时间，在全市推广“一枚印章管审批”。深化工商登记制度改革，实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”、“一照一码”。规范行政审批中介服务，推动中介机构与行政审批部门彻底脱钩。进一步清理规范行政审批收费，取消违规设立的收费基金和没有法定依据的行政审批中介收费，减轻企业和群众负担。
在减少审批的基础上，强化事中事后监管，着力营造健康有序、公平竞争的市场秩序。建立健全科学有效的市场监管规则、流程和标准体系，向社会公示，使市场主体明晓界限、守法经营。创新监管机制和监管方式，引导和加强行业自律，鼓励同行监督。推进统一的社会信用体系建设，让失信者一处违规、处处受限。
（四）促进行政权力规范透明运行。健全行政决策机制。认真落实《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》，尽快出台重大行政决策事项清单、年度目录、风险评估办法和责任追究办法等4个配套文件，形成“1+4”制度体系。着力提高行政决策水平，重点是把好“五关”：把好程序关，提升规范性；把好审查关，增强合法性；把好参与关，扩大民主性；把好评估关，防范风险性；把好责任关，强化严肃性。
进一步完善权力清单、程序清单、责任清单制度，编制投资负面清单、行政和事业收费清单，建立清单事项动态调整机制，今年内我们将把市级权力事项从4516项精简到2000项左右。坚持以公开为常态、不公开为例外，大力推进政务公开，打造阳光政府。大力推进重点领域政务公开，细化公共财政、政府采购、政府投资工程的公开项目，推进环境保护、食品安全监管领域政府信息公开，市、区政府部门要在7个工作日内上网公开行政许可、行政处罚等信息，保障公众的知情权、参与权、监督权。加强政府信息公开制度建设，进一步做好依申请公开工作。
严格规范执法行为。深入推进跨部门、跨行业综合执法和执法权下沉，加强食品药品、安全生产、环境保护等领域基层执法力量。全面落实行政执法责任制，着力推进严格规范公正文明执法，进一步优化行政执法程序，规范行使行政自由裁量权，加强行政执法信息化平台建设。完善行政执法和刑事司法衔接机制，健全行政执法与刑事司法信息共享、案件通报、案件移送制度。加强执法队伍建设，10月底前在市政府网站上公告经审核确认具备行政执法主体资格的单位，各部门将同步在网上公告在编在岗并持有效执法证件的人员，接受社会监督。
（五）切实加强对行政权力的监督制约。主动接受市人大法律和工作监督。认真落实市人大及其常委会的决议、决定，及时主动向市人大及其常委会报告重要工作和重大事项，依法在规定时限内报送规章和规范性文件，接受备案审查。
切实加强政府内部监督。大力推进分事行权，推进分岗设权、分级授权、定期轮岗，加强政府内部层级监督和财政、监察、审计等专门监督，督促政府工作人员真正把钱管好、把权用好、把责履好。进一步发挥行政复议的纠错功能，及时纠正行政机关的违法和不当行政行为。
（六）强化思想组织人才保障。加大法制宣传教育培训力度，提高各级行政机关负责人和工作人员的宪法意识和法治观念，促其养成法治思维、提升依法履职能力，使之真正成为法治建设的实践者、引领者。着力加强基层法制机构建设。启动法制人才建设工程，建立法制人才培养长效机制，加大法制人才的交流、引进力度。完善法治政府建设考核机制，建立符合我市实际的法治政府建设指标体系，提高区政府、市直部门法治建设成效在绩效考核中的比重。
建设法治政府，使命光荣、任重道远。我们将进一步脚踏实地，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进，以法治政府建设的实际成效，为建设国家中心城市、复兴大武汉保驾护航。
