“345”工作法助推竹溪水利体制改革
----竹溪县农村小型水利设施管护体制改革记述
“水利工程三分建、七分管，以前用水家家争，水利设施坏了没人问、没人管，通过管护体制改革，我村的小型水利工程产权得到明确、管护责任得到落实、安全运行得到保障，有效地解决了农村小型水利设施管理权责模糊、主体缺位、老化失修、效益衰减等问题。”在年度小型水利设施管护验收会上竹溪县蒋家堰镇莲花村书记贺华明如是说。
竹溪县位于鄂、渝、陕三省交界的秦巴山区，隶属于十堰市，西接陕西省平利、镇坪、旬阳三县，南交重庆市巫溪县，东邻本省竹山县。县域总面积3310平方公里，辖15个乡镇、302个村、4个社区、15个农林特场，总人口36.8万。耕地总面积44.28万亩，其中水田9.77万亩，旱地34.51万亩。耕地约占10%，林地占51%，草地占5%，荒山荒坡占27%，非生产用地占2%，难利用占3%。素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之说。
竹溪县位于汉江最大支流堵河的源头，是国家南水北调中线工程水源区之一。境内有大小河流191条，其中流域面积在100平方公里以上的河流有7条，分别是竹溪河、汇湾河、万江河、泉河、瓦沧河、厚河、大河。多年平均降水量1089毫米，多年平均径流量22.5亿立方米，年平均径流系数为0.63，客水资源量12.71亿立方米。
丰富的水利资源时空、地域分布不均，星罗棋布的农村小型水利设施，是农业增效、农民增收、农村持续发展的重要保障，促进了竹溪县有机生态农业的循环发展。管护好现有的水利设施，利用好有限的水利资源，发挥好水利设施的功用，需要在农村小型水利改革工作上铿锵有力，勇于开拓创新，创造性的开展工作。2014年以来，竹溪县按照省、市农村小型水利工程管护机制改革的统一要求和部署，勇于探索，坚持“先试点后推开”的方法，践行“345”工作法，通过创办试点，积累经验，完善提高，以点带面，使全县农村小型水利工程管护机制改革工作取得了良好成效。自2014年5月启动改革，经过一年多的艰苦努力，竹溪县已确定权属的小型水利工程共2833处，其中：水库42座，堰塘833口，拦河挡461座，硬化渠道443条561公里，灌溉主管道35条142公里，喷灌17处13600亩，泵站52座，中小河流及堤防91处，排水沟249条，水池水窖95座，农村饮水工程180处，农村河道335条。管护协议签订完毕，所有水利工程产权证书已全部填制完毕。
针对全县农村小型水利设施点多、面广、战线长的特点，竹溪县在实际工作中积极探索，不断创新工作方法，开展实施了“345”工作法，即：“三个到位”，“四个结合”，“五个对接”工作法，确保小型水利设施管护体制改革稳步推进。
加强组织领导，力求三个到位。推进农村小型水利设施管护机制改革面临许多复杂的对象和问题，必须从加强领导、健全责任体系入手，为小型水利工程管护机制改革提供可靠的组织保障。
一是成立了领导小组，组织领导到位。县政府成立了竹溪县小型水利工程管护机制改革领导小组，县长任组长，分管副县长任副组长，财政局、发改局、水务局、国土局、农业局、林业局、民政局、国资局以及各乡镇人民政府的主要领导为其成员。在此基础上，县水务局成立了业务指导组，局长任组长，总工程师和分管副局长任副组长，设置了专门办公室，组建了工作专班。
二是制发了改革方案，工作目标到位。经县人民政府常务会议讨论通过，印发了《竹溪县小型水利工程管护机制改革总体方案》，该方案从改革范围、主要内容、管理机制、配套政策、方法步骤等方面提出了具体要求。竹溪县小型水利工程管护机制改革计划从2014年5月份开始到2015年12月底结束，共分三个阶段，即：创办试点（2014年5－9月）、全面推进（2014年10月至2015年8月）、总结验收（2015年9-11月）。
三是召开了专题会议，安排部署到位。2014年5月中旬，县政府组织召开了全县小型水利工程管护机制改革启动会议，县直各成员单位及各乡镇主要负责人及分管领导参加了会议，会议传达贯彻了省、市小型水利工程管护机制改革专题会议精神，对整个改革工作进行了总体部署，县政府从财政预算中配套了20万元的改革工作经费，并由县政府督查室对小型水利工程管护机制改革工作进行按月督办，定期通报小型水利工程管护机制改革工作推进情况。
启动改革工作，注重四个结合。一是合理选择试点乡镇，注重区域特点与管护重点相结合。根据竹溪县的地域实际和水利设施分布状况，竹溪县在北部346国道沿线、中部各选择了一个乡镇作为先期试点，一个是水利工程数量较多的蒋家堰镇，一个是村组分散、水利工程相对较少的泉溪镇。通过2个不同类型的试点，积累改革经验。
二是加强改革业务培训，注重监管能力的点与面相结合。2014年6月，竹溪县分别在蒋家堰、泉溪镇召开了为期一天的业务培训会，乡镇工作组成员、各乡镇水利管理站站长及试点镇各村书记、主任及文书参加了培训会。会议深入学习了省、市、县有关文件和农村小型水利工程管护机制改革专题会议精神，明确了改革的目的、目标任务、工作方法、配套政策和具体要求，印制了《权属证书》1万份，制发了11类调查表，并就如何填好调查摸底表作了详细讲解。同时，组成6个工作专班，县水务局抽调12名同志，与乡镇工作专班一一对应，深入两镇47个村召开村干部会议和村民大会，宣传改革政策，走访农户480多户，充分调动基层干部群众主动参与的积极性。2014年11月11日，县水务局在认真总结两个试点乡镇改革经验的基础上，将原乡镇水管站人员全部从乡镇抽调至中心水管站集中，再次开展了为期一天的业务培训，针对试点中存在的问题进行了认真探讨，进一步学习了水利管护机制改革的具体方法、步骤和政策措施，提出了全面辅开的时间节点、工作要求和注意事项。会上，印发了《竹溪县小型水利工程管护机制改革工作指南》，将所有改革政策、措施收入其中，人手一册。
三是调查摸底细化方案，注重管护改革上情与下情结合。近年来，竹溪县加大了对农村小型水利设施的建设和保护力度，但是农村小型水利设施分布范围广，部分小型水利工程破、旧、损毁较重，属于监管盲点。此次分别在北部346国道沿线挑选了一个水利设施数量多的蒋家堰镇和中部水利设施数量少但战线长的泉溪镇作为试点，两个乡镇的水利设施管护机制改革都具有很强的代表性，能够为其他13个乡镇推广小型水利工程管护机制改革工作提供经验。各工作组在深入宣传发动的同时，认真开展了11类小型水利设施调查表有关数据的丈量、填写及现状图片拍摄，为小型水利工程管护机制改革工作进一步推进提供了经验和示范作用。
四是分类探索管护模式，注重实情与现情不同管护模式相结合。近几年来，随着小农水工程的实施，各类新建水利设施如雨后春笋，但是在没有实施小农水工程的地方，各类历史遗留的老的水利设施也遍布各地，对农村、农业生产发挥着积极的作用，在实际签订管护协议时，工作组充分和当地党委政府以及村组干部协商，积极探讨不同的管护模式，条件成熟能够直接和管护责任人签订管护协议的就由用水者协会直接和管护责任人签订管护协议；条件不成熟的，参照农村通村公路的管护办法，由村委会出面统一组织签订管护协议，再由村委会安排组织人员进行管护。
边改革边完善，实现五个对接。小型水利设施建设重要，管护更重要，要做到建管并举，改革要到位，责任要到点，必须立足于长远，构建精而管用的机制，确保建得好、管得住、用得起、长受益。
一是多措并举解难点，从认识重视上对接。在此次改革试点工作中，也暴露出了一些问题和难点：基层重视还不够，总体进度较慢，乡镇依赖性强；监管队伍力量不足，专业不强，待遇不高，管护责任不能有效对接，容易出现监管盲区和盲点；管护经费得不到保障。全县小型水利工程管护机制改革完成后，按照省财政厅、省水利厅制定的《湖北省农村小型水利设施维修养护和项目建设补助资金使用管理办法》补助标准核算，全县每年约需300万元，中央、省补助每年只有100多万元。县财政根本无力承担管护费用，管护经费筹集难，缺口较大。
二是准确把握时间节点，从推进要求上对接。为了使全县小型水利工程管护机制改革工作取得循序渐进和扎实推进的效果，按照先启动试点，再推动全面的思路，竹溪县注重分节点、分区域、分层次、分步骤推进改革工作。于2014年9月底召开了全县管护改革试点工作督办会，11月11日，采取以会代训的方式召开了全县小型水利工程管护机制改革推进会，从11月份起，抽调15个乡镇水利管理站人员，由局相关领导带队集中参与全县农村小型水利设施管护机制改革工作，全县共分3个组，组长均由局里科级领导担任，3人分别在乡镇工作多年，有着丰富的农村工作经验。为充分掌握实际工作中的难点和困难，坚持每两个月召开一次改革推进会，听取情况，研究和解决具体问题，每次会议局主要领导都亲自参加；2015年6月底前基本完成了外调工作，7月转入建章立制、现场布点、合同签订、权属证书制发、档案整编、总结验收阶段，从11月份开始，将3个工作组合并为1个常设专班，具体负责改革收尾和今后的常规管理工作。
三是着力构建运行机制，从管理办法上对接。根据试点情况，进一步总结经验，完善管护合同，研究制定符合竹溪实际的管理办法。县财政局、县水务局联合制发了《竹溪县农村小型水利设施维修养护补助资金使用管理细则》，明确了农村小型水利设施维修养护补助资金的分配、申报、验收、报账和支付办法。同时，制定了堰塘、渠道、水库、泵站、排水沟、安饮工程、中小河流、农村河道、水库、蓄水池、管道、拦河挡等具体管理办法和协议，建立了管护检查、绩效考评机制，用办法规范管理，用机制提升管护绩效。
四是加强管用考评，从绩效兑现上对接。在推进改革过程中，注重完善档案，加强档案管理。分区域管护站、中心管护站和重点村分级添置必备的档案设备，落实专人收集档案资料、整理归档入柜，确保一个村、一个工程点、一个责任区有一套完整的档案，并注重档案资料的动态管理和更新。按照山外、中部和高山乡镇村的特点制定年度管护考评细则采取按月巡查、按季抽查、半年点评通报、年终考评的考评办法，进行分类考评，作为兑现资金和管护工作绩效管理的依据。同时，县政府还将小型水利设施管护机制改革，纳入了全县绩效考评范围，对乡镇进行年度绩效考评。
五是注重常态化督办，从跟踪问效上对接。针对小型水利工程管护机制改革工作的特殊性，通过积极争取，将此项工作纳入全县农业农村工作考核重点内容之一，作为县政府政务督查室督办的重点，县农业农村工作领导小组指派督查组定期对小型水利工程管护机制改革和管护情况进行检查，并在县水务局水利股设监督举报电话，引入社会对小型水利设施管护情况进行监督，县水政监察大队对破坏小型水利设施情况进行依法查处，并将改革绩效和管护绩效与水利项目立项分配进行挂钩，引入奖惩机制，实行因素法分配后期水利建设项目和资金。
下一步，竹溪县将从以下几个方面进一步做好小型水利设施体制改革推进工作：
一是抓好台账建设，进一步梳理、完善、整理各类档案建设，严格按照“四个一”的标准建档归档；二是在实行全县一盘棋、一个口径的基础上，通过探讨不同的管护方式的优劣，进一步规范管护行为、明确管护目标； 三是统筹使用好有限的管护经费，通过验收促进管护到位；四是加强制度建设，规范管理行为，形成有效的长效管护机制；五是健全考评机制，力争把各乡镇、部门的小型水利设施管护工作纳入政府年度考核体系；六是积极推行政府购买管护服务的管理机制，引入社会力量参与水利设施管护，探索专业化、物业化管理水平；七是积极做好管护资金争取工作，力争把管护经费纳入县级财政预算，弥补管护资金不足的问题。