大气污染须协同治理

近两年，随着雾霾横行、PM2.5爆表，公众对大气环境的关注上升到了前所未有的高度。

　　我国现行大气污染防治法制定于1987年，最新的一次修改是在2000年，距今已有14年。近年来，我国大气环境不断恶化，大气污染防治法显得捉襟见肘。

　　近日，在由北京市法学会和首都经济贸易大学主办的“大气污染防治法修订与京津冀雾霾治理”研讨会上，专家学者纷纷呼吁修改大气污染防治法，采取更有效的应对措施。

　　 上百亿的资金投入，可否治理大气污染

　　这两年我国为治理大气污染投入了巨大资金。根据财政部官网消息，2014年中央财政安排大气污染防治专项资金100亿元。5月16日，财政部下拨专项资金80亿元，支持京津冀及周边、长三角、珠三角地区开展大气污染防治，其中京津冀是重点。余下20亿元将于下半年择机下拨，主要用于京津冀及周边地区。

　　上百亿的资金投入，可否彻底治理大气污染？中国政法大学环境法研究所副教授侯佳儒说：“大气具有流动性和扩散性，使得污染能够长距离传输。若不跨行政区域协作治理大气污染，投入再多的资金也是治标不治本。开展大气污染联防联控，建立、健全区域协调机制是成败关键。”

　　现行大气污染防治法第三条规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”

　　“正是这样的规定，导致长期以来我们的治污工作过分强调地区、部门在行政管理上的排他性。北京自己把环境治理得再好，如果周边地区污染治理不好，北京的空气也不可能好。”国家环境咨询委员会委员、中国应用法学研究所所长孙佑海认为。

　　去年9月，国务院出台《大气污染防治行动计划》，对区域协作提出明确要求，建立区域协作机制，统筹区域环境治理，建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制。可这样的要求并非行政法规，只是一种政策指引，缺乏法律强制性。

　　目前，各地法规、排放标准和管理措施不一致，从法律层面统一重点区域的控制措施、标准、罚则，成为各地共同治理大气污染的重要前提。河北省人大常委会法工委处长刘建伟表示，统一的立法协作机制是推进大气污染治理的根本保障。他建议，借鉴长三角（苏浙皖沪）大气污染防治协作立法，采用协调互补模式，即共同协商确定一个示范性的条款文本作为协作基础。

　　近几年，一直关注大气污染治理的首都经济贸易大学法学院高桂林教授，提出了一个值得注意的问题，即：在立法治理大气污染的同时，还应进一步协调区域间经济利益问题。“在现有体制下，环境保护与经济发展之间、地方与地方之间，以及中央与地方在环境保护政策制定与执行上都存在利益冲突，这些利益冲突如果得不到有效协调，大气污染联防联控就是一句空话。”

　　 罚款不过5万，而设备却要上千万元

　　按现行大气污染防治法规定，对一般污染大气行为罚款不超过5万元甚至更低，对造成大气污染事故的企事业单位最高也只处20万元罚款，而有的治理污染的设备投入却要上千万元。如此大的悬殊，造成一些环境污染者或企业宁可受罚也不愿意购买治理设备。

　　侯佳儒表示，处罚数额偏低是我国环境保护立法的普遍问题，在大气污染防治法中也存在。“这样的处罚，对环境违法根本起不到应有的震慑作用，应该让违法成本远远高于守法成本。”

　　大气污染防治法一般对于排污行为多为“限期处理”，这样的处罚方式容易被钻空子，“限改令”有时甚至还会成为公开排污“护身符”。2007年3月，湖北省荆州市曾启动“造纸行业专项治理”，要求限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而“限改令”发出后，一些企业在“限改令”规定的期限前抓紧生产公开排污。一名纸厂老板甚至直言，出台“限改令”其实还不错，起码“限改”的这一两年生产排污没人干扰。

　　针对“限期处理”存在的漏洞，新环保法增加了“按日计罚”的规定，且没有设立罚款上限。“环保部门将从确认污染那天起到污染终止，每一天都要罚款一定的数额，污染时间越长，罚款越重。”高桂林建议，今后在修改大气污染防治法时，也应该引入这一措施。

　　高桂林同时也提醒，在增加对企业处罚力度的同时，应注意一些小企业或小作坊，他们由于生产设备简陋成本低廉，在接到环保部门限期处理处罚通知之后，有的干脆就舍弃生产设备任由环保部门处置，以逃脱高于设备成本的罚款。

　　“应尽可能细化违法行为和处罚种类，让违法行为与处罚种类相对应，减少自由裁量空间，防止发生权力寻租等执法腐败。同时也要完善环境执法程序，确保执法人员依法处罚，按程序办事，保护当事人的合法权益不受侵害。”河北省环境保护局政策法规处副处长华冰群强调。

　　 公众申请信息公开遇阻，热情大打折扣

　　2011年11月，有公民个人向北京市环保局提出书面申请，请求公开PM2.5的数据，但却接到该局口头答复，数据仅供研究用，不能公开。之后，他又接到了《北京市环境保护局环境信息不予公开告知书》，回复称：因PM2.5尚未列入国家《环境空气质量标准》，无法进行空气质量状况评价。

　　环境信息公开，是加强社会公众对企业环境行为监督的前提条件，然而申请被拒往往让公众的参与热情大打折扣。

　　2007年国家环保总局颁布的《环境信息公开办法（试行）》明确规定，公民、法人和其他组织可以申请获取环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但在实施过程中常常遇到一些共性问题，如：依申请公开中“科研需要”的程度如何界定，公开的形式如何掌握，反复申请如何处理等等。

　　《环境信息公开办法（试行）》还规定，环保部门应当及时、准确地向公众公开环境质量状况、环境统计和环境调查信息等。企业也应当自愿或被强制性公开与环境影响和企业环境行为有关的信息。同时，企业不得以保守商业秘密为借口，拒绝公开相关环境信息。刘建伟说，“今后在修改大气污染防治法中，也应当借鉴或引入已有的这些规定，赋予公众参与大气污染防治以法律依据。”

　　新环保法第五十三条规定，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”高桂林指出，这样的明确规定，为修改大气污染防治法，完善信息公开和公众参与提供了方向。只有从立法予以明确，政府部门为公众参与环境保护监督扫清障碍，才能让公众参与更有底气，更有热情。

　　据了解，去年12月底，环境保护部和中国气象局在北京签署合作框架协议，两部门将以重污染天气监测预警为重点，建立联合会商、联合应对和联合发布信息的“三联合”工作机制，协同应急条件下信息发布，及时妥善应对重污染天气。

　　专家认为，有了法律的明确规定和合作实践的经验，大气污染治理这个难题将逐渐走出治标不治本的困境。