大学之道（一百）建设中国特色现代大学制度的四个问题
我国高等教育已从数量扩张进入到内涵式发展的新阶段。必须加快推进中国特色现代大学制度建设，构建大学与政府、社会的新型关系，完善大学内部治理结构，建成一批高水平、有特色的大学，以更好履行立德树人使命，培养高素质人才，推动我国从人口大国向人力资源强国迈进。建设中国特色现代大学制度，关键要解决好四个问题。
一、以建立健全权力清单为抓手，规范大学与政府的关系
抓好简政放权、加快转变职能，是构建高校与政府、社会新型关系和扩大高校办学自主权的关键所在。由于传统计划经济体制的长期影响，目前政府对大学“管得多”的现象仍然较为普遍存在，在大学与政府的关系方面，大学处于相对“被动”状态，可以说，简政放权的主动权、主导权在政府手里。政府应当在简政放权上主动作为，并按照党的十八届三中全会精神推行权力清单制度。
简政放权、转变职能，需要同时在“减”和“转”上做文章。要先“减”后“转”，在“减”的基础上“转”。“简”和“减”不仅发音相同，在含义和要求上也是一致的。“减”，就是减少对学校自主办学的不合理审批和约束，原则上讲，凡有利于落实和扩大高校办学自主权、提高办学水平的，能取消的取消，该下放的下放，可以交给社会的交给社会，能由学校自主决策管理的交给学校。教育行政主管部门和发展改革、财政、人社、科技等相关政府部门都要按照这一原则为大学“松绑”，创造更加宽松的发展环境。
要深化行政审批制度改革。在已经取消和下放涉及高等教育的部分行政审批事项的基础上，还要进一步梳理和下放现有审批事项，特别是那些“含金量”高的审批事项。对于应当取消或下放哪些审批事项，除了继续采取自上而下的方式，由教育主管部门自我清理外，还可以采取自下而上的方式，请高校从工作实际出发提出简政放权的意见建议，这样既可以加大力度，又能够增强针对性。
在“减”的同时也要“转”。这里的“转”就是转变管理方式、转变政府职能，本质上是解决好“管”的问题。基本方向是，从注重微观管理转向注重宏观管理，从注重事前管理转向注重事中事后监管，从注重自上而下的管理转向注重多元主体合作的共同治理。在“转”的同时，政府应有的作用必须“到位”、不能“缺位”：一要加强顶层设计和统筹规划。根据国家和区域经济社会发展需要，制定高等教育改革发展规划，优化高等教育布局，统筹高等教育规模与结构、质量、效益的关系，提出依法治校、规范学术组织与行政机构关系、学校与社会联系等方而的指导意见。二要保障教育投入稳定增长，优化教育经费支出方式和结构。重视发挥重大项目、财政资金的引领作用，切实把钱用在刀刃上，用在国家经济社会发展急需的人才培养、科技创新和文化传承创新领域，提高教育的宏观投入产出效益。三要完善事中事后监管。特别是要通过制定一系列高等教育标准来完善监管，通过改进对高校的学科评估和教学评估来完善监管，通过高校招生、财务、科研等重要事项的信息公开来完善监管。四要抓好改革试点。鼓励基层首创，逐步积累经验，由点到面逐步推开那些实践证明行之有效的做法。总之，作为大学发展的指导者、宏观布局的调控者、教育质量的监督者，政府要更加注重通过综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施等手段改
进管理和服务。
要探索大学办学自主权的“标准版”。着重从大学管理中人、财、物维度和教学、科研维度，界定和规范大学应有的、不可或缺的自主决策管理权限，使之成为大学办学自主权的“基本口粮”。在此基础上，随着简政放权力度加大、行政审批事项继续减少，逐步形成大学办学自主权的“升级版”。《高等教育法》提出的七个方而的高校办学自主权，包括支持高校自主选拔学生、优化学科专业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科学研究、管理使用学校财产经费、国际交流合作等，应当就是高校办学自主权的“标准版”，是必须落实的。而在此基础上的“升级版”，应当根据高校的办学实际，更好体现学校的不同特点和需求。
大学办学自主权和政府行政审批权在某种意义上具有“此消彼长”的关系，行政审批事项减少了，办学自主权就扩大了。为理清和规范大学与政府的关系，需要探索建立健全权力清单制度，其中既包括正面清单，也包括负面清单。就是说，要尽可能明确界定政府教育管理上的职责权力具体有哪些，学校办学自主权的具体事项有哪些，同时，也要划出“禁区”，明确哪些方面政府不能任意干预，哪些方而学校不能超越底线。对于清单未能涵盖的模糊地带，应允许大学进行积极的探索。
二、以落实党委领导下的校长负责制为核心，完善大学内部治理结构
完善大学内部治理结构需要处理好几组关系，其中最为核心的是书记和校长的关系，实质是落实好党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是党对高校领导的根本制度，有利于保障高校坚持正确的政治方向，有利于科学民主决策、避免犯重大错误。实践也反复证明，在这种事实上的双重领导体制下，如果书记和校长关系和谐融洽、相得益彰，学校就发展得好，如果书记和校长性格理念不同、关系存在隔阂甚至矛盾尖锐，则大学发展和师生利益都会受到影响。如何协调好党委领导和校长负责的关系，把握好各自的角色定位，发挥好体制优势，需要有更加科学、细化、可操作的制度设计。
处理好书记和校长的关系，要解决好“边界”、“规则”、“修养”三个问题。首先，要解决好“边界”问题，明确界定职责范围。党委是学校的领导核心，把握学校发展方向，决定学校重大问题，保证学校各项任务完成。对此，不能停留在原则和模糊的规定上，要具体规定在学校的人财物和教学科研等领域哪些属于重大问题，用什么手段和方式保障任务完成，对校长的职权及行使也应在《高等教育法》第41条规定的校长职权基础上进一步加以明确，能够量化的还应当量化。常言说，细节决定成败。要建立职责权力的正面清单和负面清单，使职责分工具体化、规范化、法治化，减少在落实党委领导下的校长负责制中的主观性随意性。其次，要解决好“规则”问题，对党委领导、校长负责的相关议事决策规则要有更加清晰、具体的规定，通过完善的程序来保障职责权力的规范行使。党委领导实行的是集体领导、分工负责，决策上是集体讨论、做出决定。校长履行学校的行政管理职责，也是按照一系列规则和程序来进行的。开好会很重要。除了应规范会议本身的讨论决策程序外，党委和校长在开会决定重大事项之前的沟通协商酝酿制度，也要有所规范，以提高会议和决策的效能。在这方面，国内外都有一些好的经验，包括多年形成的《罗伯特议事规则》等意见建议都可以研究借鉴。第三，要解决好“修养”问题，即加强书记、校长的党性修养和个人修养这是因为，书记和校长的分工合作，除了需要制度保障外，主观方面的因素也很重要。事在人为。书记和校长要自觉培育养成大局意识、团队精神、包容心态，讲团结、讲沟通、讲合作，心往一处想、劲往一处使。同时，在书记和校长的选任上，注意综合考虑各方面因素，力求最佳搭档，达到“性格相容、理念相通、坦诚相待、高度信任”。教育行政主管部门要通过谈心谈话劝诫等方式，对书记和校长在协调配合上定期提醒点拨、施加外力影响促进学校党政领导班子团结一致，共谋学校改革发展大计。
在大学内部治理结构上，还要处理好行政机构和学术组织的关系。大学必须搞好行政管理，但在学术事务上要“去行政化”，不能大包大揽，要使学校管理团队专注于提升管理效能和服务水平，使学术组织在学科建设、学术评价、学术发展中发挥更大作用，更好地体现教授治学、遵循学术发展规律。
要处理好学校和院系的关系。适应高校专业化程度高的特点，改造原有行政色彩浓厚的科层制，协调好垂直管理和扁平管理关系，实行重心下移，加强扁平化、模块化管理，充分调动院系的积极性主动性创造性，让院系能够按照学科领域的特点和规律办出特色、展现活力。
要处理好行政管理和民主参与的关系。注重运用协商民主的方式，发挥好教代会、学代会的作用，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权，保障大学师生员工在学校管理中的知情权、参与权、表达权、监督权，促进重大决策和改革举措的科学性民主性。要建立健全对高校行政管理中违法行为的投诉、举报机制，完善教师、学生申诉制度，畅通师生权利的救济渠道。
三、以建立完善“第三方机制”为重要补充，发挥好社会资源在现代大学制度建设中的独特作用
在国家治理体系和治理能力现代化进程中，许多领域都存在发挥好第三方机制作用的问题，建设中国特色现代大学制度同样如此。这实质上是大学与社会的关系问题，其中的“社会”是指在政府之外、与大学相关的各类社会要素、社会力量，也包含“市场”，因而是广义的“社会”概念。
完善现代大学制度建设中的第三方机制，主要涉及四个“社会”议题。
一是重视社会咨询管理。大学董事会(理事会)制度在发达国家由来已久，董事会往往还是大学的最高决策机构。我国国情不同，但在市场经济和开放条件下，也要把董事会(理事会)制度作为建立现代大学制度的一个组成部分，以充分发挥社会各界人士的作用，拓展办学视野、拓宽办学资金渠道，加强学校与地方、企事业单位合作，提升办学实力扩大学校决策民主，保障学校的办学定位、发展目标、学科建设等方而充分听取和反映社会方而的意见，接受社会监督，提升教育质量和社会责任意识。在一些民办高校，理事会的作用更大更实一些，但党委把握政治方向这一条必须坚持。
二是加强和用好社会评估。在高等教育管办评分离的运行机制中，应当由教育行政部门制定标准、高校按标准办学、第三方机构进行评价、有关部门进行督导。因此，在做好对大学的政府评估、大学内部评估的同时，还要建立健全具有独立性、专业化的第三方评估制度，在大学评价、教师评价、学生评价中发挥积极作用。要重视对第三方评估结果的运用，探索根据第三方综合评价结果进行生均经费的差异化拨款，真正建立起“奖优退劣”的激励机制。
三是拓宽社会资金渠道。从发展趋势看，在大学资金来源中，政府拨款的总量还要增加，但比重可能有所下降，社会资金的比重可能逐步上升，而且越是好的学校，获得的社会资源越多，更加起到锦上添花的作用。目前我国进入世界500强的企业和全球财富榜的企业家越来越多，企业和企业家捐助教育的能力和愿望都在增强。我们要完善收入分配制度，注重发挥第三次分配的作用，利用税收手段，如所得税和将来可能的财产税抵扣，以及运用现有的捐赠配比政策等，鼓励社会捐赠，支持发展教育慈善机构，增强大学的财力和活力。
四是形成社会需求导向机制。邓小平同志说，教育要面向现代化、面向世界、面向未来。这实际上指明了教育要适应现代化建设的需要、国际竞争的需要、未来发展的需要。今后，要积极探索需求导向的学科专业优化机制、就业导向的人才培养优化机制，注重利用第三方机构对高校毕业生就业质量和产业人才需求情况进行跟踪调查分析，在此基础上构建学科专业设置、预警、退出机制，加大对社会需求量大的应用型、创新型、复合型人才培养力度，有效实施校校、校企、校地、校所及中外合作的协同育人机制，形成社会需求和教育供给之间的良性互动机制，促进和保障大学教育贴近市场、贴近经济社会发展需要来出人才、出成果。
四、以大学章程为龙头，推进现代大学制度法治化
以上关于建立现代大学制度所涉及的外部环境、内部治理等诸多关系，都应当以具有约束性的、规范的方式固定下来，这就是大学章程。我们常说，大学章程是大学的“宪法”，是依法治校的重要依据。既然把大学章程提到如此之高的地位，那就要既高度重视大学章程的科学制定，又高度重视大学章程的有效执行，做到两手抓、两手硬。
一要精心制定大学章程。大学章程的内容包括“规定动作”和“自选动作”两部分。所谓规定动作，就是国家规定的要件，一个都不能少。自选动作，是能够体现各大学特有的办学理念、学科特色和水平的内容，要符合学校的自身实际，既有历史的继承性，又体现与时俱进的特征。《高等教育法》第28条规定了章程应当规定的事项，这是章程必须包含的法定内容。除此之外，高校还应当把决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度规则作为章程内容，通过章程明确内部的权力运行规则。
大学章程要详略结合。章程从略到详，通常有一个循序渐进的过程，制定章程不可能一劳永逸。剑桥大学章程最初只有1000多字，历经八百年风雨，现在已有10万多字的详细规章。目前我国大学制定章程，只是第一轮、第一步，后而还有很多的事情要做、很长的道路要走。
章程中越是特别重大的问题，越应当规定得具体些，具有可操作性。有的专门事项，如学术委员会等，可以规定另行制定专门规范，作为大学章程的配套文件。通过章程条文，使得围绕现代大学制度的各种机制形成有机统一、协调运转的整体，实现从传统管理到现代治理的转变。
章程制定首先要由学校组织起草，遵循民主、科学、公开的原则，采取开门立法的方式，通过教职工代表大会的讨论，校长办公会的审议，学校党委会的审定，最后由法定代表人签发，章程草案要在校内得到充分讨论，反映各方面意见，同时要保证学校党委对重大事项的领导权和决策权。由于章程要明确界定举办者或者主管部门与学校的关系，高校的举办者或主管部门要对章程进行核准，认可高校在章程中做出的规定，同时要监督学校依据章程自主办学，形成学校依法依章程办学，主管部门依法依章程监督的格局。
大学章程要有较高的稳定性、连续性、权威性。修改时基本内容应当保留，新增内容可用补充条款的方式加以修订，尤其在办学理念、办学特色等重大问题上不能翻烧饼。大学章程是否具有稳定性、连续性，也可以检验最初制定的章程是否严肃认真科学，是否经得起时间和实践的考验。当然，章程修订也要有章法，不得随意修改。
二要严格执行大学章程。章程能否起到大学“宪法”的功能作用，关键在于执行。应明确章程的法定地位，大学日常管理运行都要依据章程，学校各级管理者要形成天天翻看章程的习惯，遇到难题要依据章程来寻找解决思路，而不是撇开章程拍脑袋。要克服章程无用论，章程不能成为橡皮图章，不能成为摆设束之高阁。要在实践中让有关各方深切感到，章程不是可有可无的，而是大学日常运转中须臾不可缺少的最有用的指南。
应当成立大学章程执行监督机构。定期检查学校领导和职能部门、院系等执行大学章程的情况，建立对违反大学章程的纠错和处罚机制。当然，章程所约束的不仅是学校，也约束政府行为，这会增加章程实施的价值和难度。可以预期，提高大学章程的约束力、执行力还需要付出艰苦的努力。（来源：《高等教育》2015年第1期）