基层法院破解执行难之管见

        最高人民法院对破解执行难的目标已明确，时间表、路线图均已勾画。基层法院如何落实、如何实现，这已现实的摆在我们面前。“被执行人难找、财产难寻”是目前执行难的最具体表征，对此，笔者不再阐述。笔者仅从基层法院执行人员的视界和执行实务中对执行难的认知进行梳理，结合自身工作的实际，谈谈对基层法院如何破解执行难的一些肤浅认识。

        一、破解执行难，应消除对“执行难”认知上的误区

        执行难不等同于不能执行或执行不了、尚未执行完毕等。对于被执行人无履行能力的案件本身就不存在“执行难”一说，无财产可供执行与被执行人难找、财产难寻毫无关联，即使动用最现代化的手段，采用最严厉的强制措施也不可能逼出财产用于执行。所以，首先应将“执行不能”排除在执行难之列。从笔者多年的执行实践看，各基层法院每年大约有近30%的执行案件属无财产可供执行案件。对于无财产可供执行的案件，除可采取退出机制的方式处理外，针对特殊困难群体还可动用司法救助、民政救济、社会帮扶等非执行方式处理。同时，退出机制也还需进一步完善，逐步建立分期退出直到完全退出的系列机制。但对这类案件的研究和处理，已不属解决执行难的问题范畴，在此不作过多探讨。执行难与执行不能的混同，不仅模糊了执行难的边界，而且动摇了破解执行难的信心，扭曲了执行实务工作的视线，影响了执行工作的正常进程，对破解执行难十分不利。

        笔者认为，对执行难和执行不能的认知、区别、对待，不仅执行人员要有正确的认识，法院的每一位工作人员，申请执行人、被执行人、法律工作者都需要了解，不仅如此，还需要各类媒体向全社会正确传导。申请执行人执行不能的风险不能转嫁到法院，更不能转嫁到执行人员。只有厘清了执行难与执行不能的关系，才能准确把握执行难的重点、难点和突破口，为全面破解执行难找准目标、方向，树立信心，才有更多的精力来查找根源，分析原因，寻求对策。

        二、破解执行难，应破除基层法院现行执行体制机制上的弊端

        目前，大多数基层法院审执不分，特别是各基层法庭的法官既是案件的审判员，又是案件的执行员，不仅不利于执行工作的开展，而且给执行难平添了新的内容。笔者对所在基层法院和友邻法院历年执行案件进行过统计，各基层法庭受理的执行案件约占总数的60%。然而，各基层法庭由于人员、装备、设施等一系列问题，基本上不可能全面开展执行工作，由此形成大量执行积案，甚至出现部分执行案件体外循环的怪像。最高人民法院历年来多次组织开展执行积案清理工作，正因为上述原因，虽然年年清，却也年年积，结果是边清边积。到目前为止，全国法院执行积案仍然底数不清。

        设置了执行局的部分基层法院，执行实施与执行裁决职能混同；已进行员额制法官试点改革的部分基层法院，却因执行局无入额法官，执行裁决庭形同虚设。众所周知，法院执行中不可避免地将涉及到执行裁决，特别是涉及到执行审查，执行主体的变更或追加，第三人到期债权的执行，动产、不动产的处置，执行异议的处理等，必须经过执行裁决。执行实施离不开执行裁决，执行裁决服务于执行实施。执行实施侧重于效率，而执行裁决在侧重于公平、公正的同时，还需兼顾执行实施的效率。执行实施可以由执行员、司法警察、书记员承担完成，但执行裁决则需审判法官依法裁判，部分执行裁决事项还需通过听证程序予以处理，执行实施与执行裁决虽然都是执行工作的组成部分，但二者职能、程序迥异，不可相互替代。试想，一个没有入额法官的执行裁决庭又怎能保证执行裁决的实体和程序公正？其结果可能是，执行难未被破解，执行乱又死灰复燃。

        笔者认为，随着司法体制改革的深入推进，各基层人民法庭可不再办理执行案件，统一归口到执行局。执行局可设立执行裁决庭、执行指挥中心和执行实施机构，并合理划分各自职能，优化人员配置。执行裁决庭负责执行工作中有关执行审查、异议处理、涉执信访、执行监督等裁决事项，裁决庭安排1-2名入额法官，配1-2名法官助理或书记员；执行指挥中心负责执行工作中有关指挥协调、财产查控、信息发布、执行案件流程管理，执行指挥中心安排1-2名入额法官（可由执行局局长兼任），配1-2名法官助理或书记员；执行实施机构安排1-2名入额法官，配若干名执行员、司法警察、书记员，组成由入额法官、执行员、司法警察、书记员构成的执行团队；入额法官在团队中发挥组织领导和决策作用，并对执行实施中需裁决的事项负责，其他成员负责具体执行实施事项的完成。笔者所在法院和部分友邻法院基本采用这种模式开展执行工作，效果较好。

        三、破解执行难，应解决基层法院执行机构人员结构不合理的现状

        笔者所在的省份，省高院于2015年对全省各法院执行人员结构进行摸底调查。结果显示：全省各级法院，特别是各基层法院普遍存在人员年龄结构老年化，多部分从审判一线退下来未入额的审判员被安置在执行局，优秀的中青年骨干法官被充实到审判庭，重审判轻执行已是多年形成的常态。法官法已实施数年，执行员的称谓已写入法规多年，但迄今为止，还未看见过真正被任命的执行员，执行员的职业保障更是无从谈起。司法体制改革已全面铺开，未入额的原审判员在执行局到底是执行员，还是法官助理或者是书记员，身份有些尴尬。招聘制协警在执行局如何定位，亟待顶层设计予以明确。这些亟待解决的问题，不仅影响了从事执行工作人员的热情，而且的确降低了执行工作的效率，不利于执行难的破解。

        笔者认为，最高法院提出“用两到三年时间，基本解决执行难问题”是对全国人民的庄严承诺。要兑现这一承诺，人的因素是第一位的。具体而言，要实现四个“必须”，即：必须保障执行机构的人员数量，必须为执行一线充实优秀人才，必须优化执行人员的结构，必须明确执行人员的身份并保障其职业待遇。与此同时，还需建立执行工作激励机制，让那些想干事、能干事、会干事的人有热情、有激情，积极投身于破解执行难工作中去。要达到这一目的，不能只停留在纸面上、报告中、方案里，而要落实在行动上。

        四、破解执行难，基层法院在改革审执分离的同时，必须兼顾审执结合

        审执分离是司法改革的必然方向，不仅符合审判规律，而且更有利于审判、执行两方面全面发展，更是破解执行难的有效手段。裁判文书的生效是执行程序提起的前提，裁判文书确定的义务是执行工作开展的对象。从某种程度上讲，一份优秀的裁判文书为执行工作扫清了一半的障碍，相反，一份劣质的裁判文书将给执行工作带来新的困难，如果是一份主文表述不清、指代不明的裁判文书，还将会造成无法执行的后果，形成另类的执行难。在执行实践中，一旦出现此类裁判文书，不仅案件无法执行，还往往因此引发信访、缠访、闹访，有些案件还需启动审判监督程序才能得以解决。出现此类裁判文书的主要原因在于少数审判法官对法院执行工作缺乏了解，对裁判文书主文的执行是否具有可操作性缺乏认知。

        先于执行、诉前保全、诉讼保全等制度的设立，让审判工作与执行工作相辅相成，相互交融，互存互依。笔者从某友邻法院了解到，该院近几年先于执行、诉讼保全的案件均在近百件，占该院执行案件的15%左右。相反，笔者所在法院每年执行的此类案件不足十件，今年强调审执结合，仅1-3月执结的保全类案件已达十余件，且与保全案件对应的诉讼案件绝大多数均已调解结案。广泛开展先于执行、诉讼保全，不仅有利于审判工作的顺利进行，更是打击规避执行的有效手段，是破解执行难不可多得而且行之有效的举措。

        笔者认为，在强调审执分离的同时，还需兼顾审执结合，不可分离过度，结合不足，由此可造成新的执行难。