城镇化与环保如何双赢
城镇化与环保如何双赢
《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，新型城镇化应坚持优化布局、集约高效，生态文明、绿色低碳。这表明，加强环境保护是新型城镇化的题中应有之义。那么，城镇化与环保如何实现双赢？本期观察版聚焦这一问题。
——编者
让环保为美丽城镇护航——访环境保护部副部长吴晓青
人民日报记者 彭国华 李林宝
新修订的《中华人民共和国环境保护法》将于2015年1月1日起施行。
我国快速发展的城镇化，对环境保护提出了严峻挑战。这种挑战有哪些具体表现，如何有效应对？如何推进新型城镇化，实现城镇化和环境保护双赢？带着这些问题，记者近日采访了环境保护部副部长吴晓青。
环境保护是新型城镇化的重点内容和重要标准
记者：在新型城镇化发展战略中，加强环境保护有何重大意义？
吴晓青： 在新型城镇化这篇大文章中，环境保护既是基础，也是短板；既是新型城镇化建设的重点内容，也是新型城镇化的重要标准。
环境资源是新型城镇化发展的基础。植物离不开阳光，鱼儿离不开水。城镇化要推进，人们的生产生活水平要提升，也离不开环境资源的支持。城镇化发展不能罔顾环境资源支持能力，无限制地索取、消耗、排放。
环境保护是新型城镇化的重点内容。习近平同志在今年党外人士座谈会上提出，要“积极稳妥推进城镇化……始终节约用地，保护生态环境”。国家新型城镇化规划将“生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障”作为重要目标，并提出建立完善生态环境保护制度的任务措施。
环境保护是城镇化“新型”“健康”的重要标准。中央城镇化工作会议提出，要“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。可以说，环境保护做得好不好、环境质量好不好，是城镇化健康与否的重要标准。
我国城镇化进程中的环保问题不容忽视
记者：随着城镇化持续推进，我国环境保护面临哪些新的形势和挑战？
吴晓青： 我国环境保护从城市起步，改革开放以来取得很大进展。但城镇化的持续深入推进，为环保工作带来了新挑战，环境治理难度在加大。例如，传统的大气煤烟型污染尚未得到解决， PM2.5、臭氧等新型污染问题又接踵而至；水量性缺水问题尚未得到根治，水质性缺水问题又进一步凸显；生产领域的环境问题居高不下，消费升级带来的新型环境问题日益突出；传统污染防治问题尚未彻底解决，市民对优质生态产品的需求与对环境健康的关注迅速上升，环境质量改善与市民预期差距较大；等等。
当前，我国城镇化处于由中期向后期发展的阶段，环境压力将持续加大且短期内难以缓解。预计到2020年我国城镇化率将提升至60%，而城镇化率每提高1个百分点，将增加城镇人口1300万左右。我国每年增加生活垃圾520万吨左右、生活污水11.5亿吨、多消耗8000万吨标煤。未来中小城镇发展还可能导致不同区域、城市群间由隔离式的“碎片污染”转为“连片污染”，环境保护将面临更大挑战。
记者：在处理城镇化和环境保护的关系上，当前存在哪些突出问题？
吴晓青： 主要是两个方面。
一是认识不足、供给滞后。一些地方对环境保护的认识和重视不够，存在重增长、轻环保的观念，生态环境要给经济发展、城镇建设让路，环境保护处于末端补救的被动局面；城镇环保治理投入处于旧账未还又添新账状态，环境治理速度滞后于城镇扩张与经济发展。
二是底线不明、约束不力。一些地方城镇化发展缺乏环境底线思维，缺乏对大自然的敬畏和尊重，山体、河流、湿地、森林、田园等被肆意占用，污染物无限制排放，环境退化甚至丧失功能，环境保护法规条例的约束性不够、不强、不硬，开发强度超过环境资源承载力上限。
正视挑战与问题，明确思路和对策
记者：如何有效解决上述问题？
吴晓青： 解决这些问题，需要深刻认识环境资源的基础性作用，补短板、强基础、提质量，努力将城镇的发展规模、发展方式、开发强度控制在生态系统和环境资源可承受的范围之内。
补短板，就是向污染宣战，出重拳，用重典，切实解决好关系群众健康的城镇灰霾、水体黑臭、土壤污染等重点问题，让长期超负荷的城镇内河水体、大气环境得到休养生息，大幅提高城镇生态产品、环境公共服务的供给水平。
强基础，就是以城市环境总体规划为依据，以城镇环境空间管控为重点，划定城镇生态保护红线，从源头构建生态功能维护和城镇建设协调发展格局，以环境承载定发展。
提质量，就是明确资源开发利用底线与主要污染物排放上限，将环境质量不降级作为发展的前提，确立城镇环境质量基线，维护城镇环境功能定位，提升新型城镇化的整体质量，建设美丽城镇。
记者：制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。实现城镇化与环保双赢，需要健全和完善哪些制度与政策？
吴晓青： 积极应对城镇化进程中的环保挑战，应重视制度的保障作用、政策的限制和导向作用。当前，可以着重抓好以下两个方面的制度建设。
建立健全城市环境总体规划。城市环境总体规划是“十二五”环保规划提出的一项重要任务和基本制度。总体规划以提升环境服务功能为目标，以生态保护红线、环境质量底线、环境资源上线等为抓手，为城市建设、资源开发和环境保护提供先导性、基础性依据。目前环境保护部组织的城市环境总体规划试点顺利，下一步需要扩大试点范围、完善管理制度，提高执行力，加强与城市总规、土地总规及经济发展规划的衔接融合，力促多规融合、一张蓝图干到底。
建立健全城镇建设、重大产业发展、产业园区规划环评体系。将规划环评作为推进新型城镇化的重要手段，强化执行力度。严格控制“两高一资”、产能过剩行业低水平建设，对环境质量不能满足功能区划要求的项目限制审批。完善城镇环境质量标准、污染物排放标准，推进重点行业清洁生产和提标改造。进一步推进落实重点区域火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉执行大气污染物特别排放限值。强化城镇环境问题诊断、环境资源承载力监测评估等领域科研突破。支持企业技术减排与环保技术创新，促进产业绿色化、清洁化。
确立环境底线 建设新型城镇
——关于积极应对城镇化中环保挑战的调研报告
环境保护部环境规划院调研组
最近，环境保护部环境规划院围绕如何积极应对城镇化中的环保挑战这一主题开展了系列调研。从调研情况看，当前一些地方城镇化发展对自然生态和资源环境造成了较大破坏，迫切需要建立严格的环境底线制度，对城镇建设的格局、规模和质量进行合理引导和管控，确保城镇化发展真正新型、绿色、健康。
我国城镇化发展面临较大环保压力
我国资源短缺、环境脆弱，城镇人口产业集中、环境矛盾尖锐，多年来城镇化快速发展积累了不少环境问题。若不提高城镇化质量，势必冲击环境底线，带来更大的环保压力。
调查发现，当前一些地区仍将城镇扩张、新城新区建设和土地资源大面积开发作为城镇化发展的主要途径，大拆大建、削山填湖，不断蚕食生态空间。不少高风险的化工园区、污染企业布置在城镇风道和水源上游，对当地大气、饮水、居住安全造成威胁。为此，需要进一步明确：城镇山水结构、风道河流、生态系统是大自然演化的结果，实施符合环境系统发展规律的空间环境管控是新型城镇化发展的第一条底线；环境资源是稀缺资源，环境承载能力不能无限透支，确立环境资源开发利用阈值是新型城镇化发展的第二条底线；健康安全的环境质量和优质的环境公共服务是人们健康幸福生活的基础，这是新型城镇化发展的第三条底线。
建立严格的空间环境管控制度
尊重自然山水格局，建立严格的空间环境管控制度，形成人口资源环境相协调的国土开发格局和城镇格局，是优化城镇化发展格局的必要手段。城镇化发展必须尊重自然环境、尊重自然规律，规划发展的城镇体系要适应区域生态环境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口状，风往西吹，水往东流；福建省福州城区外的闽江口是城市的主要风道，简单的东部开发或者西部开发布局都不利于城市环境保护；广东省广州市南沙是珠三角城市群的几何中心和大气敏感区，应从区域环境安全角度考虑城市发展布局。这些都需要利用精细化的规划评估模拟技术，对重要的红线空间区域实施强制性保护，形成有利于污染物扩散、空气质量改善的城市和产业布局。
实践证明，基于区域性环境安全考虑实施空间环境管控，可以事半功倍，从源头减少环境破坏。环境保护部环境规划院研究编制的《珠三角区环保规划纲要(2004—2020年)》，将12.13%的地区划分为红线区域严格保护，识别了一批大气环境敏感区并限制大气污染项目布局。这是我国空间环境管控的最早实践。规划实施10年来，禁止了燃煤电厂新建，否决了石油炼化等大气污染项目在南沙的布局，有效降低了环境风险。
确立环境资源开发利用的底线
确立环境资源开发利用底线，遏制对大自然无限制的索取，是新型城镇化的重要内容。当前，一些地方对环境资源过度开发、低效利用，透支了城镇化发展的元气。一些水资源短缺地区却以高耗水的农业为主导产业，争上煤化工项目；一些大气污染严重的地区，仍在发展煤炭、冶金项目；部分城镇和产业发展与环境容量及其分布特征极不协调，污染物排放和能源资源消耗长期超负荷，亟待实施环境承载力危机管理。
城镇化不能处处瞄准超常规发展，处处建设中心城市，无节制地消耗能源资源、排放污染物，而要切切实实以环境资源承载力为基础，认认真真分析买不来的“环境家底”，确立环境资源开发利用底线，建立最大允许土地开发比例、最大水资源开发利用总量、环境容量承载率、污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有总量等一系列阈值，加大治污减排力度，提高环境资源利用效率，改善环境系统交换条件，使城镇化速度、规模与区域环境资源承载力相匹配。
守住环境质量健康安全的底线
守住环境质量健康安全的底线，努力提供优质生态产品，是新型城镇化的标志之一。城镇承担着维护区域、流域生态环境安全的功能，但一些地方忽视或者没有明确城镇的环境功能，环境保护要为经济建设让步，通过牺牲环境来换取一时增长，造成了较为严重的后遗症。目前，我国城镇环境质量改善滞后于城镇化发展和人民需求的提升，灰霾天气、黑臭水体、污染场地等影响了人们的健康和生活品质。部分城镇空气质量较差，灰霾已经成为常态；部分城镇集中饮用水源不达标，城镇河流一度成为下水道、垃圾河。
新型城镇化必须将环境质量安全保障作为必要条件，健康安全的环境质量和公平共享的环境公共服务是新型城镇化的题中应有之义。应以人群健康和生态平衡为基准，确立生态环境质量底线，将提供清洁的空气、安全的饮水、健康的环境等作为政府必须履行的职责，强化保障措施，加大供给力度，让人们看到政府的努力，给人们以明确的预期。(执笔：吴舜泽 洪亚雄 万 军）
城镇化的国际经验
中国社会科学院城市发展与环境研究所所长、研究员潘家华 单菁菁
2000年以来，我国城镇化率年均提高约1.35个百分点。这种大规模、高速度的城镇化在为经济社会发展注入强大动力的同时，也给生态环境带来巨大压力。在实现城镇化与环境保护双赢的问题上，欧美等发达国家和地区积累了一些有益经验，可以为我们提供借鉴与参考。
突出规划先行和政府引导。在城镇化早期，许多国家对城市发展放任自流，导致城市无序发展、贫民窟泛滥、卫生状况恶化、环境污染严重等“城市病”。为此，英国政府颁布了世界上首部“城市规划法”，成为第一个较为成功地治理“城市病”的国家。德国在道路交通、电力通讯、排水排污等基础设施建设方面注重发挥规划的指导作用，既立足于当前的实际需要，又着眼于未来的长远发展。日本在20世纪50年代就着手制定一系列国土与区域规划，并根据不同时期、不同地区的发展不断对其进行调整与修编，还通过制定法律强化其引导作用。挪威、丹麦、美国等则通过开征碳税、对低碳经济实施财政补贴和税收优惠，利用市场杠杆，引导鼓励企业和社会公众开展低碳行动，促进城市健康发展。
重视环境保护和生态建设。早在19世纪末，英国学者霍华德就提出了“田园城市”理论。英国在伦敦城市规划中提出应设置环城绿带，并于1935年通过“绿带开发限制法案”，保障环城绿带建设。德国政府每4年出台一轮生态建设计划，要求各地城镇规划和建设必须充分尊重当地的自然条件，追求环境的优美舒适及人与自然的和谐。荷兰对城市用地和建设规模实行年度计划控制，城镇规划和建设项目要经过严格的环评和审核后方可实施。日本在战后创造了举世瞩目的“经济奇迹”，但也成为公害泛滥的“污染大国”，为此先后颁布“环境基本法”“公害防止条例”“环境行动计划”等几十项法律法规和行动计划，开展大规模的环境保护、污染防治和生态建设，经过30多年的努力，恢复了环境的优美清洁。
加强空间管控和集约发展。空间管控作为一种有效的资源调控手段，集约发展作为提高资源利用效率的可行路径，日益成为城镇化和城镇规划的重要内容。早在1872年，面对西部开发热潮、工业化迅速推进和环境污染日益严重，美国国会就通过黄石法案，成立了世界上第一个自然保护区——黄石国家公园。截至目前，美国已设立57座国家公园、300多处自然和历史圣地、12000多处历史遗址和保护性建筑。新加坡是集约紧凑型发展的代表，尽管国土面积狭小，但仍留有60%以上的土地没有开发，是全球在城市内保留大片原始雨林的两个国家之一。
强调城乡统筹和区域协调。大多数发展中国家的工业化和城镇化往往以牺牲农业和小城镇发展为代价，造成农村凋敝、生态空间退化、城乡发展失衡，以及人口资源向大城市过度集中、环境不堪重负、区域发展失衡等问题。与之相反，欧美、日本等发达国家和地区在城镇化中期就关注并采取措施推进城乡和区域协调发展。比如，德国采取乡村城镇化、城镇分散化的方式，一方面通过土地整理、村庄更新和产业非农化，促进乡村就地城镇化；另一方面通过城镇分散化，把传统的乡村居民点直接转为工商业城镇。日本20世纪70年代确立了“大都市圈规划”“地方都市圈规划”“首都圈规划”等，以大城市为依托、以中小城市和小城镇为网络建设城市群。英国、法国、美国、韩国等也通过实施“城市群”“城市反哺农村”战略，分解大城市环境压力，促进城乡和区域协调发展。
强化智能建设和智慧管理。物联网、互联网、云计算的应用，使得城市信息化向智能化发展。2008年IBM公司提出“智慧地球”概念，在全球掀起智慧城市建设热潮：新加坡启动“智慧国2015”计划，韩国提出“U—CITY”建设大纲，日本提出“I—JAPAN”智慧城市计划，美国和欧盟国家也推出了智慧城市建设试点。日本横滨通过智能能源管理，使社区能源消耗降低25%，二氧化碳排放量大大减少。巴西里约热内卢与IBM公司联手建立智能化“城市运营中心”，强化了城市运营、环境安全和灾害预警的智能化管理。当前，智能化建设和智慧管理已成为各国提高城市效率、减少资源消耗、优化城市环境、增强国际竞争力的重要手段。