33城“三块地”改革试点 小产权房转正再化为泡影

新一轮土地改革试点已经公布，小产权房“转正”再次化为泡影。

今年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)，明确将在全国选取33个县(市)进行土地改革，但该文件一直未对外公布。从中农办主任陈锡文、国土部部长姜大明等官员的解读来看，本轮土地改革不包括小产权房；目前正在推进的不动产登记，小产权房也同样没份。

经济观察报获知，本轮土地改革的最大亮点在于，较大幅度提高了农村征地补偿标准。原来的法律规定是，按被征农地的原有用途来确定补偿，补偿上限是不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。下一步的要求是，将综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，来确定农地征补标准；对于政府征地造成的失地农民，将全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。

提高补偿标准之外，所谓集体经营性建设用地入市只是限制在乡镇企业用地，而且“入市”的前提是，必须符合国土部的土地规划和用途管制；宅基地制度改革方面，农民还是只能一户一宅，宅基地使用权转让，还是限制在本村村民之间，严禁城里人到农村买地盖房。

目前全国共有16.5万平方公里的农村集体建设用地，其中农户宅基地占比70%，乡镇企业用地占10%。

设限“入市”

土地改革涉及的面很广，业内对本轮土地改革最为关注的是农村建设用地的入市。《意见》明确了农村建设用地的改革方向，业内将之归结为“三块地”改革。

与以往试点多在个别发达省份展开不同，本轮针对“三块地”的改革试点是在全国范围内展开，国土部对每个省(市、区)都给了试点名额。由于改革突破了现存土地管理制度，全国人大常委会还授权国务院，在33个试点县(市)，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中相关“三块地”的有关规定。

按照陈锡文、姜大明两位官员的介绍，中央对“三块地”改革非常“审慎”，遵从的是“封闭运行、风险可控”的原则，坚守的三条改革底线是，土地公有制性质不能改变，耕地红线不能突破、农民利益不能受损。

对于农地征补标准，曾有业内专家乐观预测，征补标准将在现有的基础上提高10多倍，而一位国土部官员公开的说法是，这纯属对土地改革的曲解、误读，甚至有恶意炒作的嫌疑。中农办副主任韩俊也曾表示，征地补偿提高10倍的说法不靠谱。

从公开报道的《意见》内容来看，下一步即便是要综合考虑土地用途和区位、经济发展水平等情况，最终也还是由政府来确定农地征补标准，不可能完全由市场来决定。用姜大明近期的说法，试点县(市)将“合理”提高被征地农民分享土地增值收益的比例。

此前，中国社科院的一份报告显示，现在全国失地农民累计已达4000万~5000万。对于由此可能带来的问题，相关部门在加大就业培训力度的同时，还会将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社保体系。

蔡继明等专家认为，本轮相关“三块地”的改革，重点是放在提高征地补偿标准上，对集体经营性建设用地入市、宅基地制度的改革力度都很小。为此，在《意见》印发之前，他曾联合16名土改专家，向中央深改领导小组提交“报告”，建议加快建立城乡统一建设用地市场的步伐，适度开放小产权市场，但结果却是成效甚微。

结合3月日开始实施的《不动产登记暂行条例》，可以看出，中农办、国土部等方面对小产权房还是“冷处理”，不登记更不发证，这意味着，小产权房合法化的路途还很遥远。

改革分歧

相关“三块地”改革是近期的热点话题之一。陈锡文在全国两会上表示，33个试点县(市)的土地改革是从现在到2017年底。在本轮试点改革结束之后，中农办、国土部等方面将进行综合评估，如果改革成效显著，有利于经济发展，就要修改现行的法律条款，反之，“那就继续恢复实行现在的条款”。

原国家土地管理局规划司副司长郑振源告诉经济观察报，其实，早在1999年至2002年期间，国土部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地开展了农村集体建设用地流转试点，包括宅基地改革试点在内，现在全国22个省(区、市)已经有近20年的实践经验，而且有的地方还出台了集体建设用地流转的政策法规。

至于土地改革进展缓慢的原因，一方面，缘于相关主管部门认为，许多地方土地改革都触犯了相关法律法规，应该先完成修法，再“依法”实施改革；另一方面，主管部门也并不认可这些地方取得的土地改革经验和成果。

北京大学国家发展研究院院长周其仁、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明等专家认为，如果本轮土改“入市”的农地仅限于乡镇企业用地，就无法实现十八届三中全会提出的，建立城乡统一的建设用地市场的土地改革目标。

在一些公开场合，陈锡文、姜大明等官员均表示，要继续实施集体经营性建设用地、宅基地等试点改革，在获得经验之后，再通过对现行的相关土地法律法规进行修改，这样才可以在全国范围内实施新的土地制度改革，否则就是违法的。

与陈锡文、姜大明等官员的观点不同，蔡继明、郑振源等土地改革专家认为，虽然之前各地的土地改革做法不一，但国土部等方面只要深入实际，结合各地的土地改革成果和经验，就可以成功总结出一套集体土地入市的法律体系，不别再拖延土地改革步伐。

对此，有农业部官员对经济观察报分析表示，当土地改革过程中出现与相关法律法规冲突的矛盾时，基本都是采取“立”、“改”、“废”三种处理手段，很多时候相关法律没有修改，就意味着这项改革不能在全国范围内实行。现在只能靠相关立法机关在一定期限、一定范围内进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款，来推动试点地区的改革。

对于有些专家认为宅基地改革力度不大，前述农业部专家补充表示，在较长的时期内，国家还是严禁农村宅基地的自由买卖，防止大量城里人到农村买地建房，导致出现“逆城市化”问题。