黄冈市：规范地方立法程序 发挥立法引领作用
正义是立法程序的道德基础。立法程序的意义就在于限制和排除立法活动中的恣意因素、广泛吸纳民意、协调利益冲突，以制定具有实质性正义的法律规范。地方立法程序是地方立法的重要环节，是实现地方良法善治的必要步骤，可以从以下五个方面规范地方立法程序。
一、抓好立法选题环节。一要参考与大局工作的紧密程度。所谓大局，就是党委、政府中心工作的大局；所谓紧密程度，就是所选择的立法项目要与地方党委、政府的重大决策部署相一致。二要考虑社会各界的关注程度，解决好老百姓关心关注的民生问题。如社会治安、公平正义、食品安全、环境污染、城市交通、看病就医、养老保障、入学入托、劳动就业、居民住房等关系民生的突出问题，就是地方立法规制的重点。三要通过广泛深入调查研究，访民情、集民智、汇民意，努力将公众关注的热点难点焦点问题纳入法制轨道。四要根据文本草案的成熟程度来确定年度立法项目。对于一些重大复杂项目，必须要进行大量的前期调研和相关制度设计的方案比对。如果文本草案不够成熟，一旦作为立法项目确定后，在调研、论证和协调阶段就可能遇到难题被“搁浅”。可以从以下几个方面来考量草案的成熟程度。首先，要有明确的上位法依据。其次，要有需要解决的问题清单和明确的制度设计。再次，牵头起草部门形成草案文本及其说明。五要考虑申请部门的重视程度。立法既要赋予实施主体一定的权力，以便其更好地履行法定职责，也要明确实施主体的法定责任及相应的处罚条款。因此，在立项阶段，就要充分考虑申请部门对立法的重视程度，特别是立法项目中可能有安全、监管等制度设计内容的，申请部门必须依法承担责任。六要考虑争议协调的难易程度。在确定政府立法项目时，要尽可能对项目涉及的主要内容、主要问题等有大致了解。对需要进一步调研、论证和协调的问题，包括正在探索中的有效做法和存在的突出问题、部门之间可能存在的分歧意见、兄弟省市立法进程及立法协调难题等，要有清醒的认识和了解，并要有解决思路和办法。七要重视立法项目规划和计划的培育梯度。目前，地方性性法规立法项目一般分为年度计划和五年规划，正式项目和预备项目。在实践中可能存在两种倾向：一种是立法机关“等米下锅”，部门提什么，立法部门就审议什么；另一种是“点菜上桌”，领导点到什么，立法部门就干什么。为此，应当逐步建立呈梯队排列的立法项目库。
二、重视立法草拟环节。首先，要起草好地方性法规和政府规章草案就需要参考国内外可供借鉴的经验，做到“人有我优”。其次，要结合地方行业的实践创新成果，把实践创新的技术成果和理论成果通过立法推而广之，特别是生态保护领域方面的良性做法。再次，要与相关法律法规要实现无缝对接。草拟地方性法规草案和政府规章制度草案，不能脱离整套法律体系，要注意与相关的法律法规位阶衔接。另外，可以探索将草拟主体呈现灵活多样化。为了彻底改变人大、政府立法中的部门利益法制化倾向，要积极鼓励支持多层次、多形式起草的探索实践，同时要引入竞争机制、进行第三方评估，或者由不同方面同时起草，形成多种草案比对，或者多方案融合、博采众长形成新的草案。
三、完善立法审查环节。地方人大、政府立法属于重大行政决策范畴，完善地方人大、政府立法审查环节，最主要的就是要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等各个步骤的工作做细致、做扎实、做到位。一要抓好公众参与。对人大、政府立法涉及重大民生的项目或涉及社会公众切身利益的项目，要采取多种方式听取社会公众特别是利害关系人的意见。各级政府法制机构可以采取座谈会、公开征求意见、听证会、问卷调查、实地走访等多种方式，深入基层、走近群众，全面了解切身利益受到影响的各方面群众特别是弱势群体对立法条款的意见和建议。要认真研究公众意见并做好后续处理，合理意见要充分采纳，及时反馈。二要抓好专家论证。首先要健全专家遴选机制，真正把专业能力、资质、经验、诚信等作为主要标准，推动普遍建立决策咨询论证专家库，健全专家库运行管理、诚信考核和退出机制。其次，要注重专业性和代表性，不得选择有直接利害关系或者可能影响客观公正论证的专家。再次，要为专家论证提供必要支持，使专家在充分了解立法背景、立法目标等信息的基础上开展论证工作，并建立专家论证公开制度。政府法制机构要认真对待专家论证意见并反馈采纳情况，逐步建立专家对自己发表意见承担责任的推进落实机制。三要抓好风险评估。要通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对立法制度设计可能引发的风险进行科学预测、综合研判，实事求是地确定风险等级，有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。要把风险是否可控作为确定立法内容的主要标准。四要抓好合法性审查。要将合法性审查作为地方立法的法定程序，法制机构要全面审查立法草案涉及的法律制度问题。首先，要审查立法草案是否于法有据，经审查认为不属于地方政府法定职权范围的，建议按照规定提请有权机关进行立法，或者建议纳入地方性法规内容。其次，要审查政府立法决策程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合规定的，建议补正或者重新履行相关程序。再次，要审查法规规章文本草案内容是否依法合规，经审查认为不符合有关法律法规及政策规定的，建议进行修改。另外，要抓好集体讨论环节。坚持集体讨论决定，要求政府立法草案的研究讨论形式要符合法律规定。即重大立法项目草案应当由政府法制机构领导班子会议研究讨论决定。
四、细化立法审议环节。具有地方立法权的设区的市的人大和政府，在审议政府立法草案时，需要注意把握和协调处理好四个方面的关系。一是决策者的超前思维与法制相对滞后的关系。地方政府在做决策时，既要考虑中央、地方党委政府的决策部署，又要考虑运用法治思维、法治方式将政府决策部署转化成为法规规章制度；既要有前瞻性决策思维，又要从实际出发，努力缩短超前思维与法制滞后之间的空间距离，使法制红利在引领推动决策实施中及时充分地释放出来。二是协调的矛盾焦点与法的引领规范关系。彭真同志指出，“法制就是向矛盾开刀”。审议地方立法草案，必须考虑草案协调中暴露出的各种矛盾及其解决机制。既要考虑草案所要解决的主要问题、矛盾焦点以及解决机制的适当性，又要充分考虑法的引领规范作用；既不能躲避矛盾，避重就轻，也不能指望靠一部法规规章解决所有矛盾问题。对于未尽事宜，可以制定配套制度予以补充和完善。三是法制严密性与实施有效性的关系。法制严密性就是要求地方立法草案应当符合立法技术规范要求。审议立法草案，既要考虑法律制度的严密性，也要考虑政府规章制度的操作性。法的操作性始终是影响法的实际执行效率的重要因素。
五、简化立法公布环节。这个环节就是要将获得通过的立法及时公之于众，具体说来就是要做到关口前移、简化程序、即时公布。所谓关口前移，就是在地方立法机构会前就要把立法草案涉及的问题，通过相关的论证会、专题讨论会、办公会等尽可能得到解决；所谓简化程序，就是对于意见趋于一致、立法机构组成人员没有提出新的意见，或者提出的意见得到会议采纳，原则通过的地方立法草案，立法决策人要在会议结束时当场签发，不要再走层层报批的烦琐程序；所谓即时公布，就是立法草案获通过的新闻稿要及时公布，获有权机关审议批准的法律文本要及时在本行政区域范围内的报纸网络上向社会公布，切实增强立法决策的透明度和社会公信度。（黄冈市人民政府法制办公室 陈威）
