划定护土生死底线——《土壤污染防治条例》立法进程回溯

03.02.2016 15:10

本文来源: 环境保护厅

图为：昨日，代表们鼓掌庆祝《湖北省土壤污染防治条例》通过。（记者张朋摄）

　　湖北日报讯记者翟兴波通讯员张彦王振淳朱博实习生陈观奇《湖北省土壤污染防治条例》是我国第一部关于土壤污染防治的专门立法。《条例》是怎样出炉的？立法过程中有哪些创新？记者进行了采访。

　　 开全国先河

　　 土壤污染防治纳入立法

　　“我省土壤环境总体状况不容乐观，部分地区土壤污染较重，局部地区耕地土壤环境质量堪忧。这直接影响老百姓的菜篮子、米袋子安全，关系到经济社会可持续发展。”去年5月，省环保厅厅长吕文艳在省十二届人大常委会第十五次会议上说，“在土壤环境保护方面，虽然开展了一些工作，做了一些有益的探索，但由于缺乏系统的、可操作性的法规制度，土壤污染防治的监管非常薄弱，进行立法势在必行。”

　然而，无论国家还是地方，土壤环境保护的专门立法尚处空白。在没有上位法和其他地方立法可供借鉴的情况下，在全国率先开展土壤污染防治立法，难度极大。

　省委、省政府高度重视。省委常委会听取了有关立法情况的汇报，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠专门就土壤污染防治立法作出指示；省长王国生主持召开省政府常务会议，讨论制定土壤污染防治条例草案。

　全国人大环资委高度关注。湖北省土壤污染防治技术研讨会在华中农业大学召开，全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员罗清泉参加会议并指导，还深入大冶就土壤污染防治立法开展系列调研。“保护土壤环境关系全省人民福祉，关乎湖北未来发展。在全国率先开展土壤污染防治立法，既是我省践行绿色发展理念的积极作为，也是湖北地方立法先行先试、主动担当，更昭示了全省人民实施生态立省战略的坚定决心。”省人大常委会党组书记、常务副主任李春明说。

　 2014年，根据省人大常委会立法工作计划，省人大城环委迅速启动土壤污染防治立法工作，将土壤污染防治研究课题作为工作的重中之重，积极利用省城乡建设与环境资源保护研究会的力量，成立了我省土壤污染防治立法课题组。

　省环保厅积极制定工作方案，成立专班、落实保障，委托武汉大学法学院起草了《条例（征求意见稿）》，收集研究2006年以来全省土壤环境调查的数据资料，梳理总结了主要问题并分析成因，形成了《湖北省土壤环境现状分析报告》等背景材料。

　省人大城环委、省政府法制办及环保厅还多次召开会议专题研究，听取部门和专家意见，同时通过书面文件和座谈等多种形式，广泛征求吸收了各市（州）、省直相关部门、企业以及专家学者和环保团体的意见建议，先后历经一年半时间，数易其稿形成了《条例（送审稿）》。

　去年5月11日，省政府常务会议审议通过了《条例（送审稿）》；5月25日，《湖北省土壤污染防治条例（草案）》提请省第十二届人大常委会第十五次会议审议。

　　 开门立法

　　 广纳良言汇集各方智慧

　　“请各位不谈赞成的观点，直接切入主题，对草案稿‘横挑鼻子竖挑眼’，帮助我们做好下一步的修改工作。”这是省人大常委会副主任王建鸣在土壤污染防治立法座谈会和论证会上说的一段开场白。

　汇集社会智力资源，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。座谈会上，华中科技大学法学院曹海晶教授提出，“在不抵触上位法的前提下，加重相应的处罚责任，准确把握行为性质及后果，避免畸轻畸重，导致罚则之间失衡”。建议被研究采纳。《条例》在行政处罚种类设定上，根据违法行为的不同，分别设定罚款、没收违法所得等财产罚和吊销资质证书、责令停业、关闭等行为罚。

　听取主管部门意见的同时，更多地听取相关部门、人大代表、利益相关方的意见。立法过程中，省人大常委会先后三次征求相关部门的意见和建议，最终规定了政府负总责、环保部门统一监管、相关部门分工负责的管理体制，同时，用列举的形式明确了土壤污染防治工作中环保部门的统一监管职责和国土、住建、农业等相关部门的主要职责。

　扩大公民有序参与，充分发挥人大代表和人民群众在立法工作中的主体作用。省人大常委会委托各市州人大常委会组织召开座谈会，征求当地省人大代表的意见；省人大法制委员会还分赴武汉、黄石等12个市州面对面听取代表意见。省人大常委会还将草案在湖北日报、荆楚网、省人大网站全文公布，广泛征求社会各界意见。许多有价值的意见建议都被“原汁原味”地采纳。

　　 聚焦农产品产地

　　 保障菜篮子米袋子安全

　　“必须坚持问题导向，增强立法的针对性、及时性、可操作性，主动适应经济社会发展需要。”省人大常委会秘书长乔余堂说，“要根据我省土壤环境质量的现状，明确法规修改的方向，重点加强农产品产地土壤环境的保护，首先要保证老百姓菜篮子、米袋子的安全。”

　根据这一思路，条例第五章第一节专门就农产品产地土壤环境的保护作出规定。将农产品产地划分为清洁、中轻度污染、重度污染等三级，分别实行不同的保护措施。对清洁农产品产地要实行永久保护，严禁非农建设占用。对重度污染的农产品产地，禁止种植食用农产品和饲料用草；对不适宜农产品生产的，政府要依法调整土地用途。

　突出湖北特色，同时借鉴国外土壤污染防治立法方面的经验和做法。

　美国土壤污染立法起步于上世纪八十年代，其标志性事件就是“拉夫运河事件”。废弃的拉夫运河被作为化学品废弃物填埋场30多年，后来又发展了房地产，最终导致附近居民产生许多奇怪的病症。美国政府不得已对附近700户居民实行了搬迁。拉夫运河事件不仅推动了美国在土壤污染立法方面的进步，更重要的意义在于它唤醒了国际社会对看不见的土壤污染的认识。“这些人类历史上的教训提醒我们，立法的一个重点就是要保障人居环境健康。”省人大常委会副秘书长、法制委员会副主任委员滕鑫曜说。根据这一思路，条例第五章第二节就居住用地、公共管理与服务用地和商业服务用地土壤环境的保护专门作出规定。

　　 审议次数最多

　　 创我省立法史之最

　　“对土壤污染问题突出、公众反映强烈的地方，上级人民政府及其环保部门应当约谈有关人民政府及其相关部门主要负责人。”“应当鼓励符合条件的社会组织对严重污染土壤环境、破坏生态，损害公众健康、公共利益的环境违法行为，依法提起公益诉讼。”

　 2014年11月下旬，省十二届人大常委会第十八次会议对《湖北省土壤污染防治条例（草案三审稿）》进行了审议。省人大常委会组成人员踊跃发言，提出意见建议。“省人大常委会会议对草案进行了四次审议，省人民代表大会会议又对草案进行了两次审议。这是省人大及其常委会立法史上审议次数最多的一部法规。同时也是征求意见的范围最广泛、参与立法的专家学者最多、审议时间最长、修改次数最多的一部立法。”省人大常委会法规工作室副主任付正中说，“省人大常委会还创新立法工作机制，实行了‘隔次审议’，目的都是提高立法质量”。

　审议期间，省人大常委会还专题向全国人大环资委、全国人大常委会法制工作委员会以及国家环保部汇报了我省土壤污染防治立法工作情况，听取指导意见。

　 2016年1月，省十二届人大常委会第十九次会议进行了四审，表决通过了《关于提请审议〈湖北省土壤污染防治条例（草案）〉的议案》，提出了《湖北省土壤污染防治条例（草案）》。

　 1月29日，《湖北省土壤污染防治条例（草案）》提请省十二届人大四次会议审议，2月1日上午经表决高票通过！

　　观点

　　 以良法谋善治

　　 □李琼

　绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。良好生态环境，是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。正是在这样的层面上，在全国率先开展土壤污染防治立法，成为事关湖北可持续发展的大事。

　湖北是生态大省，是中国版图上最具绿色发展条件的区域之一。增强绿色发展的紧迫性、自觉性和刚性约束，在绿色发展上率先发力、走在前列，是湖北应有的责任和使命。湖北也是农业大省，把“三农”作为重中之重，首先就要从土壤入手，在源头上厘清责任体系，理顺体制机制，保证米袋子、菜篮子的安全。

　从2014年的《湖北省水污染防治条例》，到2015年的《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，再到此次的《湖北省土壤污染防治条例》，在绿色发展上先行先试，积极作为，勇于担当，成为湖北践行“绿色决定生死”的一条鲜明的主线。

　绿色发展要成为真正的生死底线，首先就在立法先行，发挥立法的引领和推动作用。良法是善治之前提。在推进法治湖北建设的时代背景下，我们就不能仅仅停留于让防治土壤污染有法可依，而且还要立高质量的法，要立有用和管用的法，要立能够准确体现党的主张和人民意愿、立得住、行得通、起真效的法。征求意见的范围最广泛、参与立法的专家学者最多、审议时间最长、审议次数最多、修改次数最多,《湖北省土壤污染防治条例》创下的5个“之最”充分说明，这不仅是一项填补国内空白的地方立法，更是一项严谨审慎的地方立法。它所蕴含的“科学立法、民主立法”的内核，不仅是坚定法治信仰、树立法治理念、贯彻法治精神的起点，也将是良法富有生命力和实践性的保证。

　　 2014年1月

　省人大城环委启动土壤污染防治立法工作

　　 2014年5月

　召开湖北省土壤污染防治研究座谈会

　　 2015年5月

　省十二届人大常委会第十五次会议对《湖北省土壤污染防治条例（草案）》进行一审

　　 2015年6月

　征求各市、州、直管市、神农架林区人大常委会及省直部门等意见，召开专家座谈会

　　 2015年7月

　省十二届人大常委会第十六次会议进行二审

　　 2015年9月28日

　省人大常委会专题向全国人大环资委、全国人大常委会法制工作委员会汇报