湖南一“县级行政区”未经国家批准设立16年
洪江区管委会门口没有任何显示机关名称的标牌，只有两副对联，与洪江市政府大楼形成了鲜明对比。 新京报记者 韩雪枫 摄
洪江市政府大楼。
《边城晚报》头版头条的一篇新闻，特意提到了洪江区除外。 新京报记者 韩雪枫 摄
湖南“怀化市洪江管理区”未经国家批准设立，民众迫切希望解决体制不顺带来的诸多问题
1997年，湖南省怀化下辖的洪江市，与黔阳县合并为新洪江市，1999年，湖南省委、省政府决定设立副县级“洪江市洪江管理区”，由洪江市委、市政府派出机构进行管理。3年后的2002年，湖南省再次将“洪江市洪江管理区”升格为正县级“怀化市洪江管理区”，划归怀化市直接领导。经历了“洪黔合并”与“洪黔分治”后，老洪江市却成了“黑户”，不属于国务院确立的法定行政区。8万“洪江区”居民没有自己的政府与人大，地方经济发展也陷入困境。16年来，当地群众、各级人大代表一直在呼吁解决洪江区体制问题。
张义杰气得摔了杯子。
他看到了一条新闻：湖南省怀化市主办的《边城晚报》头版头条报道，“中学毕业生可免试免费读技校——除洪江区外，怀化12个县市享受此项国家政策”。
作为土生土长的洪江区人，张义杰说这样的区别对待，他已经习惯了，但白纸黑字的印在报纸上，还是让他觉得刺眼，不舒服。
在怀化市，有两个“洪江”，一个是“怀化市洪江管理区”，一个是洪江市。两个“洪江”接壤。
两个“洪江”都是县级“行政区”，唯一的区别是，洪江市在国务院有“户口”，而洪江区没有。“户口”是洪江区人的比喻，指的是民政部确立的法定行政区，在国务院登记在册。
一个地方有“户口”的直接体现，就是拥有自己的行政区划代码，这是一串六位数字，出现在每一个人身份证号码的开头。洪江区人和洪江市人的身份证，共用一个代码。
“可是明明是两个地方”，张义杰说，“没有‘户口’，总觉得低人一等。”
“洪江区原来是有‘户口’的。而且当时是非常风光的。”熟悉洪江区规划变迁的洪江区退休干部李怀德说，洪江区以前就叫洪江市，而现在的洪江市，以前叫黔阳县。1997年，在当时怀化地区的主导下，老洪江市与黔阳县合并，成立了新洪江市。
“新洪江市的体制以老黔阳县为主，市政府驻地也在老黔阳”，张义杰说，“当时新洪江市一百多个委办局一把手中，只有4人是老洪江的。”这让不少老洪江人觉得自己是被“吞并”了。
全国人大代表、湖南省人大常委会副主任谢勇在向全国人大提交的《关于请求将湖南省怀化市洪江管理区（原洪江市）改设为怀化市市辖县级行政区的议案》中提到，怀化为实现“地改市”（地区改为地级市）目标，是两地合并的直接原因。
李怀德同意谢勇的看法，他告诉新京报记者，当初两地合并的原因有两个，一是怀化地区急于“地改市”，想把行政公署驻地县级怀化市拆分为鹤城区和中方县。但是国家对增加县级行政区审批极严，于是怀化地区决定合并洪江市与黔阳县，以腾出一个县级行政区指标；二是洪江市是工业市，但是面积小、资源匮乏，而黔阳县是农业县，面积大、资源多，当时一位在怀化地区挂职的领导提出，“洪江加黔阳等于腾飞”。
“当时合并的动作太快了”，张义杰告诉新京报记者，由于两地合并仓促，很多前期工作都没有做好，“我们那时候被调去新洪江市工作，睡几十人的大通铺，四个月没发工资。”
一年多后，这场“闪婚”又以老洪江市从新洪江市分出，组建“洪江管理区”告终，这次“闪离”后，洪江区丢了“户口”。
张义杰是当年合并的亲历者，这位在洪江区工作了三十多年的公务员说，合并失败是因为一场群体性事件。
张义杰说，1998年，新洪江市决定将原老洪江市管辖的地域合并成一个雄溪镇，这进一步挑动了老洪江市人的情绪。
“合并的决定没有经过两地人大讨论，太草率了。”在洪江区工作了一辈子的刘建平说。“洪江以不到怀化地区2%的人口，贡献了怀化地区40%的税收，最后落得被吞并成一个镇的下场，大多数洪江人情感上接受不了。”
冲突发生在雄溪镇政府挂牌当天。“雄溪镇政府准备在原来的洪江市政府办公，”李怀德还记得那天的场景，“当天早上天还没亮，几十人冲进政府大院，把准备挂出来的‘雄溪镇政府’的牌子拖出来烧了。”
“洪江事件”就此爆发。
这场群体性事件持续了三个月。“事件平息后，考虑到继续合并不太现实，湖南省就发了一个58号文件，搞‘分治’。”李怀德称。
在这份“湘办〔1999〕58号”文件中，湖南省委、省政府决定设立副县级“洪江市洪江管理区”，由洪江市委、市政府派出机构进行管理，人、财、物独立运行。
2002年，湖南省下发了“湘办〔2002〕37号”文件，将“洪江市洪江管理区”升格为正县级“怀化市洪江管理区”，划归怀化市直接领导。
湖南省委、省政府在“37号文件”中决定，洪江管理区“履行县级行政管理职能”，由怀化市委、市政府派出“中共怀化市洪江区工作委员会”和“怀化市洪江区管理委员会”进行管理，文件中称，洪江区“机构设置比照三类县级行政区域机构设置标准”。
“失去的16年”
在百度百科上，对洪江管理区是这样解释的：洪江管理区是湖南省怀化市直接管辖的一个县级行政管理区，通常简称为洪江区，非中国民政部确立的法定行政区，其行政机关为洪江区管理委员会，是怀化市人民政府的派出机关而非独立一级政府。
洪江区退休干部李怀德告诉新京报记者： 洪江区不是国家承认的行政区，所以没有党委、政府、人大、政协，由怀化市派出区工委、管委会、人大联工委、政协联工委部分履行上述“四大家”职能。
“没有人大，我们就没有选举权和被选举权，事实上没办法当家做主。”有着60多年党龄的洪江区离休干部王世德向新京报记者表示，“别说人民代表大会了，我们5000党员16年来连党代会都没有开过，党员的基本权利都没有。”
王世德称，洪江区没有人民代表大会，只有“人民代表会议”，没有人大代表，只有“人民代表”，区管委会主任并不由“人民代表”选举产生，而是上级任命。“‘人民代表大会是国家基本政治制度，可‘人民代表会议’是什么？我们像‘政治特区’。”
记者在洪江区工委、管委会大院门口看到，门上并没有任何显示机关名称的标牌，只有两副对联。对此王世德称，不挂洪江区工委、管委会的牌子是怕引起群众不满。
记者注意到，洪江区公检法机关名称也与其他地方不同，名称里不冠“县市区”，只模糊地称“洪江公安局”、“洪江人民检察院”和“洪江人民法院”。
“虽然洪江区从洪江市‘独立’出来了，但是发文的是湖南省，洪江区在国家那边是没有‘户口’的。”
李怀德告诉新京报记者，没有“户口”最直接的体现，就是拿不到国家的各种拨款。
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