加强顶层设计优化决策机制 全面推进法治政府建设
2014年，是贯彻我党十八届四中全会精神，全面推进依法治国的关键之年。今年来，襄城区根据中央、省、市依法行政工作的统一要求，着力从优化决策、完善监督和制度构建等方面全方位推进依法行政，依法行政的重点工作得到了很好的落实。作为全省“法治政府建设试点单位”之一，我区积极探索加强法治政府建设的新思路、新办法、新机制，强化依法行政意识，增强依法行政能力，提高政府执行力、公信力，法治政府建设工作取得明显成效，有力促进了全区经济发展和社会进步。现将有关情况汇报如下：
一、近年来我区法治政府建设和依法行政工作回顾
（一）加强组织领导，全面启动法治城区创建
一是区委总揽全局，科学制定规划。区委区政府对法治建设工作进行总体规划，制定印发了《襄城区法治建设实施方案》、《三年行动计划》和每年年度《法治城区建设工作要点》，制定了工作路径图，对创建任务进行分解，落实了责任单位、责任人、完成时限，提出了打造“尊崇法治的执政环境、平安和谐的首善环境、公平正义的司法环境、规范有序的发展环境、守法用法的文化环境”五个环境的号召，有力激发了全区干部群众创建法治城区的热情。区人大常委会形成了《关于推进襄城法治城区建设的决议》，区政府印发了《襄城区法治政府建设工作实施方案》。全区形成了“党委领导、人大监督、政府实施、政协支持、全社会参与”的创建格局。
二是组建专班负责，加强协调指导。成立了襄城区法治建设领导小组，区委书记任组长，12位区级领导任副组长，所有行政执法部门“一把手”为成员，并设立法治建设领导小组办公室，明确领导小组成员单位职责，层层动员，督办行动。先后召开了全区法治建设动员大会、4次专班工作会和法治建设推进会，由专班领导和区直部门、乡镇办、政法单位主要领导、分管领导参加，对全区法治建设工作进行了全面部署和重点推进，推动法治建设工作平衡发展。
三是建立推进机制，促进多方联动。（一）指导督办机制。先后组建了8个法治工作指导组，负责指导各地各部门法治建设工作。（二）评价考核机制。组织领导小组成员单位对工作开展情况及时总结，修订评价指标，完善考核内容，增强考核的科学性。（三）建立了四项制度。即联席会议制度。各工作指导组和法治创建办公室每半月召开一次会议，交流情况，协调研究工作。信息联络制度。各工作指导组均确定一名法治建设工作联络员，向法治创建办报告工作进展情况。检查督促制度。法治创建办和各工作指导组定期督促法治建设工作，发现问题及时整改，总结推广先进典型。严格考核奖惩制度。结合实际制定了乡、镇、办和区直单位法治建设评分标准和细则，以区法治领导小组文件印发，年底进行百分量化考核，兑现奖惩。
十八届四中全会指出，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。襄城区法治政府建设一贯坚持在党的领导下依法治区、厉行法治，把法治政府建设同依法执政基本方式统一起来。下一步也必将继续深入贯彻《依法治国若干重大问题的决定》精神，由党总揽全局，贯彻党的意志。
（二）完善决策机制，夯实依法行政基础
一是健全重大行政决策集体讨论制度。对区重大决策事项，提交区政府常务会议进行集体讨论，并邀请人大、政协委员和基层组织代表参加。在此基础上，我区对重大行政决策编制了内容完备的行政决策目录，整理备案了包括：《支持中心城区工业企业外迁的意见》在内的29个重大行政决策的会议纪要和相关资料，从制度上巩固了依法行政基础。
二是优化重大行政决策审查评估机制。完善了重大行政决策的前置合法性审查，对拟提交政府常务会议集体讨论的重大行政决策，一律交由法制办和政府法律顾问进行审查，并提出相应修改意见供政府常务会议参考。与此同时，建立健全了部门论证、专家咨询、公众参与和专业机构测评相结合的社会稳定风险评估工作机制，从而进一步提高了各级党委和政府依法决策水平。
三是着力构建党政机关普遍聘请法律顾问制度。为进一步落实依法治区各项要求，提高全区党政机关依法决策水平，9月18日，由区法制办拟文，区委办和区政府办联合下发了《襄城区党政机关聘请常年法律顾问实施意见》，明确了建立法律顾问制度的目标任务、基本程序和保障措施。文件要求，至2014年底，全区各乡（镇）街道、经济开发区党（工）委、政府（办事处）及区直部门普遍聘请常年法律顾问，并逐步形成与经济社会发展和党政机关法律服务需求相适应的法律服务体系。目前，已有区委办、区审计局等多家部门按要求聘请了法律顾问。
四是充实区级法律顾问队伍。设置了政府法律顾问团，由法制办主任兼任首席法律顾问，聘请了10名经验丰富的律师、法官为政府法律顾问，为区政府科学决策，调查、研究、协调和处理重大涉法问题，依法提供法律咨询和意见建议，开展专业性法律服务。截至10月底，法律顾问团已为区政府各部门和重点工程项目指挥部审查合同30余份，解答法律咨询40余次，提供法律建议100多条。遇有重大涉法性事务时，政府法律顾问参加区政府相关会议。会议积极听取并采纳法律顾问的建议，为维护法制统一和优化行政决策发挥了重要作用。
五是做好规范性文件审修和清理备案工作。今年来，我办对省市区政府出台的《湖北省查处无照经营行为办法（征求意见稿）》、《襄阳市地名管理办法（征求意见稿）》和《襄城区流动人口居住证制度实施细则（草案）》等7起规范性文件，结合我区实际提出了有建设性意义的修改建议20条，为法治建设做出了积极而有效的努力。5月份，按照市区两级政府统一部署，区法制办对区政府及各部门制定的规范性文件进行了集中清理，经部门初审、专班审核、意见反馈，最终废止1件，失效5件，修改3件，继续施行7件，全区规范性文件管理水平进一步提高。
把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，是十八届四中全会深入推进依法行政的重要举措，也是我区落实依法科学民主决策的必然之举。接下来，我区法治政府建设将继续在完善决策机制、优化顾问队伍上下功夫，多措并举提升区级行政决策水平。
（三）转变政府职能，建设服务型政府
一是全面推行政务公开，窗口服务更加便民。严格执行《政府信息公开条例》，区政府办印发了《关于深化政务公开工作》的通知，要求各级各部门按规定及时公开政务信息，做到执行情况一季度一通报。此外，还积极通过政府信息公开查阅场所、政务公开栏、报刊、广播、电视等其他宣传媒介主动公开政府信息，共计830条，接受社会监督。
二是认真履行监管职能，依法进行重点领域整治。上半年，在东门外闸口、庞公路一带，重点打击和整治“两抢一盗”刑事犯罪及非法传销等治安秩序混乱问题。在尹集乡凤凰村重点打击“沙砖石霸”和堵工闹工、强揽工程、强买强卖等违法行为，维护重点工程正常秩序。春节期间，区公安、安监等部门联合乡（镇）街道办事处开展了烟花爆竹打非行动，重点打击无证经营和非法储存及超量储存等现象，下达整改通知书5份，收缴非法储存烟花爆竹275箱。1月20日晚查获一辆非法运输烟花爆竹车辆，截获115箱烟花爆竹，春节和元宵节期间我区未发生烟花爆竹引发的事故。3月份区民宗局和公安分局牵头组织200余人，重点对真武山周边的交通秩序、占道经营、上下山道路及真武山庙会现场进行整治，保证了庙会安全。2至5月开展涉黄清理整治行动，对辖区茶社网吧、宾馆旅社等部位开展突击检查，清查网吧茶社26家、宾馆旅社67家、KTV6家、洗浴场所10家，查获涉赌涉黄嫌疑人员34名，治安拘留5人。
三是加强矛盾调解体系建设，探索化解社会矛盾的新方法。进一步健全人民调解组织网络，全区基层调委会达到185个，行业性专业性调委会达到9个。组织各村、社区聘请“五老”担任义务调解员。坚持每月集中开展一次不稳定因素集中排查调处活动，“两会”等重要时段每半月排查一次。排查出的重大不稳定因素，最大限度地解决在当地。上半年共排查各类矛盾纠纷2445起，调解成功率达95.2%。其中受理调解医疗纠纷2件，学生意外伤害死亡纠纷2件，调处成功率100%。
四是加大法治宣传力度，提高法治城区建设群众参与度。在3月组织开展法治宣传月活动，区司法局、教育局、妇联等部门结合自身实际，举办法制宣传讲座、文艺汇演和知识竞赛活动。举办法治广场汇演6场次，观看群众3000余人次。各乡（镇）街道办事处、社区（村）和学校更新了一批法治政府建设宣传橱窗和宣传标牌，辖区银行营业网点、宾馆饭店等窗口单位利用电子显示屏滚动播出法治建设宣传内容。欧庙镇、卧龙镇通过电视差转台开展宣传，做到了宣传全覆盖。以“深化平安法治建设，增强群众安全感”为主题，加强新闻宣传，有5篇平安法治报道在市级以上报刊登载。印发农村网格服务管理、法治建设问答等宣传资料13万份，扩大法治宣传的影响面。
《依法治国若干重大问题的决定》中指出，要依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。襄城区将继续坚持严格规范公正文明执法的基本要求，认真履职，以身作则，为全区人民打造平安法治环境。
（四）规范行政权力运行，推进政府管理创新
一是稳步开展行政权力和政务服务事项清理，权力网上公示圆满完成。经过三个阶段的权力清理工作，全区共确认区直部门行政权力和政务服务事项956项。与此同时，我区加快电子政务系统建设步伐，完善政府门户网站栏目设置和基础数据库建设。最终确认的权力项目于2013年12月16日公示在襄城区政府门户网站上，并积极与市级“一库四平台”对接，接受公众查阅和咨询，进一步增强政府工作的透明度。
二是推进行政权力流程再造工作，打造权力运行的制度铁笼。根据全省行政权力清理工作的统一布局和市级行政权力流程再造培训会的相关部署，全区流程再造工作严格遵循“三个减少，四个明确”的总体要求，并将组织专家论证和面向公众征求意见等民主程序贯穿于流程图绘制工作的各个阶段，完成意见征集31条。截至目前，区直30家单位已完成235张流程图的绘制工作。除少数权力项目不能明确责任人和办结时限之外，流程图的绘制工作严格遵循了责任人、办结时限、收费标准和监督途径的“四个明确”。
行政权力和政务服务事项清理是推进政府管理创新，优化办理流程，提高行政机关效能的基础和前提，也是从源头上预防和处理腐败的一项重要举措。襄城区将在公示行政权力清单的基础上，抓紧流程图的绘制工作，严格按照省市两级清理专班的统一部署，圆满完成流程再造的各项任务。
（五）优化队伍结构，加强行政执法队伍建设
一是加强法制机构建设，充实人员配备和经费保障。我区高度重视政府法制工作，为政府法制机构提供充足的人员经费，着力实现政府法制机构人员配备规范化、经费保障制度化和基础设施标准化。法制办公室现有2名法学硕士、1名执业律师作为法制机构专职工作人员，具有了与其工作职能相适应的人员配备。与此同时，我区着力升级法制机构履行执法监督职能所需的硬件设施，现配备了1台办案车辆、1间听证室、5台计算机和相关录音录像器材作为行政执法监督工作设备，为落实法制机构的职责任务提供了坚实的基础设施保障。
二是坚持法制人才引进，加强行政执法队伍建设。我区不断以人才引进促进行政执法队伍建设，于2012、2013连续两年为区直各单位招收优秀人才共计129名，其中，法学硕士和律师执业证持证人员21人。大批人才被充实到政府法制机构和执法部门之中，为我区法制队伍整体素质提高产生了显著而积极的效果。目前，我区共有行政执法部门34家，执法队伍50个，执法人员数量375人，持证上岗人数353人。其中，法学专业30人，比例8%，具有大专以上学历213人，占比56.8%。平均年龄38岁。执法队伍的年龄结构、知识水平和人员数量较之往年有较大幅度提升。
三是开展依法行政教育培训，健全机关干部学法用法制度。坚持干部带头学法，使领导干部做到学法常态化。将法律学习纳入各级党委中心组学习内容，每年组织集中学习不少于2次。区行政学校举办的各类培训班也将法律知识作为必修科目。定期举办依法行政知识培训班和专题讲座，先后举办了宪法基本知识、征地拆迁政策法规、行政执法及行政复议等法律知识讲座，参加人员1800多人次。组织干部旁听职务犯罪案件庭审活动，让干部零距离接受法制教育和警示教育。启动了“百堂法制讲堂”活动，通过举办现场开庭、巡回法庭等活动，进机关、社区、学校、企业讲解法律知识。
十八届四中全会指出，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，要着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。襄城区一贯坚持以法治人才队伍建设提升依法行政水平，未来也必将继续贯彻四中全会加强法治工作队伍建设的总体要求，招贤纳士，创新培养，打造一支优秀的法治政府建设人才队伍。
（六）完善执法监督机制，提高行政执法水平
一是全面落实行政执法责任制，开展行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为的“三梳理”工作。制定了《襄城区行政执法过错责任追究制度》，完善了行政执法评议考核制度。
二是扎实开展行政复议规范化建设，积极发挥行政复议在化解行政争议方面的突出作用。为落实各项制度，我区制定了《襄城区人民政府行政复议工作规范化建设路线图》，并严格按照该路线图的布局稳步推进各项工作，规范了行政复议受理环节和复议文书阅签程序，加强对行政复议受理审批手续的规范化，规范补充证据材料告知书、行政复议受理通知书和行政复议答复通知书的制作传签。加大行政复议网络宣传力度，在政府网站公示新版行政复议指南、行政复议流程图，提供行政复议申请书格式文本。
三是稳步推行行政处罚网上公示。推行行政处罚决定书上网公示制是规范执法行为，展现执法机关良好执法形象的重要体现。2013年9月16日区安监局在网站上公示了对襄阳东海水务有限公司因未按规定办理“三同时”手续作出的行政处罚决定书，社会上反响较好。试点成功后，此项制度将在全区进行推广。
四是组织案卷评查工作，努力提高执法办案水平。区政府根据全区依法行政工作的统一部署，每年四季度就执法案卷检查的组织形式、重点内容、实施方案等事项进行统筹安排，并从区法制办抽调人员组成工作专班，对全区具有行政执法权限的34个相关部门在本年度的行政执法案卷进行评查。针对评查中发现的问题，区法制办采取“个别指导、重点督办”的方式，强化对相关行政执法单位的执法监督，及时查漏补缺，规范全区行政执法工作。
五是规范行政执法主体资格，依法开展公务活动。针对持证行政执法人员已不在原执法岗位，新到岗的执法人员没有执法证件不便开展执法工作的问题，组织相关人员开展补办行政执法证的培训和考试工作。近两年集中补领、换发12个行政执法证和30个行政执法监督检查证，全区共有353人取得行政执法证，60人取得行政执法监督检查证。
十八届四中全会指出，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。襄城将坚决贯彻十八届四中关于加强行政执法监督的各项工作要求，规范执法主体资格，落实执法责任制，建立健全行政执法监督体系。
二、我区法治政府建设工作存在的困难
回顾过去几年，我区的法治政府试点建设工作虽然取得了一定成绩，但距离建设法治政府的总体目标还存在差距和不足，基层依法行政工作依然面临着各种困难。
（一） 行政执法队伍建设仍是薄弱环节。区级执法队伍的整体素质和年龄结构仍需优化，编制和经费问题也日益成为制约一线执法队伍建设的短板。如何健全基层执法的编制和经费保障体系，吸引更多人才投身基层法治建设，如何强化业务素质培训的实际效果，提升基层执法人员的执法效能，是基层法治政府建设的重要课题。
（二）执法责任追究制度亟待完善。当前，基层执法监督尚未建立完整的执法过错责任追究体系，执法监督工作长期存在只纠案、不纠人的现象。由于缺乏相应的配套措施予以支持，执法过错责任追究的相关规定在基层执法监督中难以付诸实施，对相关的执法责任人员无法起到震慑作用，对行政执法队伍的总体建设也难以发挥教育、警示作用。
（三）执法监督中的条块关系仍需理顺。国家和省以下实行垂直管理的行政执法机关的监督权限仍需界定。省以下垂直部门存在部门本位主义倾向，如设立罚款指标、规避地方政府的行政复议管辖权等，使地方政府的行政监督权难以落到实处。
三、我区法治政府建设下一步工作思路
下一步我区将全面贯彻十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，重点从三个方面加强法治政府建设：
（一）进一步完善重大行政决策机制。优化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策程序，确保全区行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。完善行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立系统完善的合法性审查程序和相应配套措施。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究相关责任人的法律责任。
（二）将政府法律顾问制度建设推向纵深。确保在2014年底全区各党政机关全面完成法律顾问的聘任工作，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的党政机关法律顾问队伍。并在2015年上半年建立完善的法律顾问工作制度、法律顾问考核奖惩制度，规范法律顾问参与政府决策的具体程序。保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
（三）进一步规范行政自由裁量权。争取在2015年建立完善的行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，重点规范行政处罚、行政收费等行政权力自由裁量的具体标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强重点执法领域执行裁量标准的监督力度，提高行政执法的规范化水平。
近年来，我区推进法治政府建设工作虽取得了一定成绩，但与建设法治政府的目标、省法制办、市委市政府的要求和全区群众的期待相比，还存在差距。今后，我区将以十八届四中全会“全面推进依法治国”的精神为指引，不断提高政府依法行政的意识和能力，提高执法部门公正执法的水平和权威，努力在更高的起点上迈出步伐，稳步推进法治政府建设，为实现到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”和建设“精致襄城，首善之区”而不懈努力。（襄城区人民政府）
