农村义务教育经费保障机制
新机制：农村孩子免交学杂费的8年之旅
为进一步完善农村义务教育经费保障机制,近日，中央财政下达了2014年农村义务教育经费保障机制资金878．97亿元，在学生人数减少的情况下，仍比2013年增加约50．6亿元，增长6．1％。
事实上，从2006年开始的8年时间，农村的孩子上学的学杂费不用交了，很多困难家庭的孩子也终于有学上了。而这背后的“功臣”就是国家实施的一项惠民政策。
2005年年末国务院印发了关于深化农村义务教育经费保障改革的通知。作为一个新机制，该政策按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立了中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费保障机制。
中央重点支持中西部，适当兼顾东部部分困难地区。该政策从2006年在西部农村中小学实施，2007年扩展至全国。
新机制的特点与深意
新机制的特点主要体现在如下几个方面：一是把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。二是建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。三是实行了由省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，以保证中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。
同时，在部分地区试行建立农村中小学预算编制、资金支付管理等制度，加强对农村中小学的财务管理，农村中小学“校财局管”，强化监督检查，切实提高了资金使用效益。
“新机制”的实施对于我国义务教育的发展具有里程碑式的意义。经过2006年在中西部部分地区的试点，2007年的全面推开和调整完善，到2009年底，国务院确定的改革目标比原计划提前一年全部实现。
2010至2011年，连续两次将生均公用经费基准定额标准每年提高100元，“一补”生均标准每年提高250元。
2011年，中西部地区年生均公用经费基准定额达到小学500元、初中700元，东部地区年生均达到小学550元、初中750元，同时，对不足100人的农村小学教学点按100人核拨公用经费，较好地满足了农村中小学教学和运转之需；家庭经济困难寄宿生“一补”生均标准达到每年小学1000元、初中1250元。
据统计，2006-2013年，全国财政已累计安排保障机制改革资金（不含教师工资）8950亿元，其中：中央财政5050亿元、地方财政3900亿元。中央财政资金从2006年的150亿元增长到2014年的878.97亿元，年均递增24.7%。
保障机制改革以来，一方面，农村免费义务教育全面实现。全国公共财政预算内农村义务教育经费占农村义务教育总投入的比重，由税费改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，实现了义务教育纳入公共财政保障范围的历史性转变。
全国近1.3亿名农村学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区1228万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。
2011年，我国小学净入学率达99.8%，高于上一年世界平均水平12个百分点。初中毛入学率达100.1%，高于上一年世界平均水平20个百分点。我国15岁以上人口和新增劳动力平均受教育年限分别达到9年和12.7年，均处于发展中国家前列。
另一方面，农民负担切实减轻。粗略估算，仅2006-2010年国家安排的“两免一补”资金，相当于全国农民减少支出2300多亿元，平均每个小学生家庭年减负250元、初中生家庭年减负390元。改革成果直接惠及广大农民群众，农村学生家庭负担明显减轻，因贫失学的学生也因此重返校园。
此外，经费保障水平显著提高。加大了对中小学教师工资经费支持力度，确保教师工资水平不断提高。
另外，学校收费行为明显规范。农村义务教育各项合理的经费需求全部纳入财政预算予以保障，从源头上治理了教育乱收费。
新机制不断完善
在新机制实施的过程中，也积累了不少经验。新机制顺利推进的关键环节在于多部门的密切配合。比如各省、市、县各级政府均成立了改革领导小组，建立了由政府相关领导任组长，财政、教育、审计、监察等部门密切配合的工作机制。部分省份的党政“一把手”亲自挂帅，相当多的市、县都将此项改革列为“一把手”工程。
各级政府明确各自责任，积极筹措资金，确保改革资金落实到位。同时，为了使财政资金得到有效利用，还制定了有关公用经费、校舍维修改造、资金支付管理等多项管理制度。
此外，还建立中央对地方专款的国库特设专户试点制度，对中央财政安排的义务教育经费拨付实行动态监控，确保资金拨付到位。全面推行中小学预算制度，将学校各项收支统一编入预算。
随着改革的深入，在改革过程中出现了一些新情况和新问题，多年来，中央财政不断健全保障机制，主要政策包括：
一方面坚持“保基本”。一是全部免除农村中小学生学杂费，免费提供教科书，并对家庭经济困难寄宿生补助生活费。
二是不断提高农村中小学公用经费保障水平。到2013年年底，农村中小学校生均公用经费经过6次提高标准后已经达到中西部小学560元、初中760元，东部地区小学610元，初中810元。同时，要求地方在分配资金时向寄宿制学校、规模较小学校和教学点等薄弱学校倾斜。
三是健全农村中小学校舍维修改造长效机制。中央根据农村义务教育阶段中小学生在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，建立了校舍维修改造长效机制。
比如，2006年汶川地震后，校舍安全问题突出，2009年—2012年实施校舍安全工程，中央投入300亿元，带动地方投入3500亿元。
针对部分薄弱学校办学条件较差，2010年，又启动了实施农村义务教育薄弱学校改造计划，共投入656.6亿元。
四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央财政通过加大一般性转移支付力度，保障农村中小学校教师工资按时足额发放。
另外一方面，在“保基本”的同时，着力“补短板”，积极支持解决农村义务教育中存在的突出问题。一是从2010年起启动实施农村义务教育薄弱学校改造计划。2010-2013年，中央财政共安排约657亿元。从2014年起，按照“缺什么补什么”的原则，薄弱学校改造计划资金将用于大力支持全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作。
二是从2011年启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”。2011-2013年，中央财政共安排营养膳食补助资金301.9亿元。
此外，财政还将关注点放在努力“提质量”上面，支持加强教师队伍建设。专门启动“特岗培训”、“国培计划”和鼓励地方实施乡村教师生活补助体系。
可以看出，随着我国经济的持续发展,农村义务教育投入快速增长,财政投入占农村义务教育经费总投入的比重也在不断提升。
当然，资金的投入越多，需要的监督和管理越多。2014年3月国务院启动了督导工作，督导委员会将前往各地进行督察指导工作加强对经费使用的管理。
保障机制改革基本目标实现后，我国农村义务教育发展站在了新的历史起点上。
为此，业内人士提出完善义务教育财政支持政策的思路：围绕“保基本、补短板、提质量、促公平”，按照“政策框架不变、内容充实完善、标准动态调整、经费管理加强”的理念，坚持“更加注重薄弱环节、更加注重均衡发展、更加注重质量提高、更加注重投入绩效”的原则，聚焦薄弱地区攻坚克难，增强政策的针对性和灵活性，推进教育综合改革，努力构建覆盖面更广、保障水平更高、管理更加规范的农村义务教育经费保障机制。（白月娥）
视点
■ 本报记者 白月娥
自2006年实行农村义务教育经费保障机制改革以来，生均公用经费经过六次提标，中央和地方各级更是根据改革进度及出现的一些问题及时出台多项财政政策支持农村义务教育。
改革总是在不断地摸索和改善中前行，在农村义务教育投入的过程中，需要的是从宏观处把控，细微处着手。
对此，中央财经大学财政学院教授白彦锋谈了自己的观点，“目前，国家在支持农村义务教育方面已经有了很高的认识。不过，还存在资源分配不均的现象。”
白彦锋说，其实，财政经费已经从大框架上对农村义务教育进行了倾斜，下一步需要的是在投入的各个层面上进行细化。同时，在细化的过程中需要对资金的投入进行跟踪评估，使资金用到实处，产生好的效果。
谈到自己调研时在农村看到的情形，白彦锋深有感触，他说，随着城镇化的发展以及计划生育政策的实施，农村孩子如今也在变少。同时，农村合并校舍，起到了很多资源共享的效果，但是因为惯性，会使一些需要设立校点的地方也被迫没有了。而为了使孩子有学上，很多农民需要增加额外的支出送孩子上学。这无形中也会增加部分农民的负担。而这与财政教育投入的初衷是相悖的。
因此，白彦锋建议，随着环境的不断变化，需要的是配套的不断跟进。农村义务教育财政投入需要进行顶层设计、合理布局，也需要统筹考虑，并在具体的实施过程中注意细节的把握。
白彦锋认为，在如今的新时代，必须要改变的是思路，财政投入的过程其实也是国家治理的过程。
另外，白彦锋也提到了一个细节管理，建议加强农村义务教育绩效管理，建立和完善教育质量评价体系。
记者在采访中了解到，如今很多乡一级的小学有一种怪相“学生少、老师多”。有的地方学生与老师的比例达到1:1。这就造成了农村义务教育学校教师不代课、少代课的比例非常高。
湖北十堰市政府教育督导室朱仕就曾提到其经过专项调查发现，很多地方都存在上述情况。这就涉及到财政资金在农村义务教育教师投入上能否有效、合理使用。而这就需要引入细节管理即绩效思路。
事实上，国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，农村义务教育学校正式员工绩效工资分为基础性和奖励性两部分。其中，基础性工资占70%，按月发放；30%的奖励性工资中，根据考核结果发放。
不过，调查结果显示，30%的奖励性工资中，扣除各种班主任津贴、教学成果奖励等常态性津贴后，留给对代课情况的考核基数极为有限。因此，也存在绩效工资对教师工作积极性的激励效果不明显的问题。
朱仕雄曾对其参与的专项调研进行分析，从考核机制运行情况看，农村义务教育学校教师绩效考核中主要存在三个方面的问题：一是绩效工资总量偏低；二是津补贴标准偏低，且挤占了奖励性绩效工资；三是各地绩效考核细则不健全、不规范，执行不到位。
对此，朱仕雄建议，比照各地新机制教师的工资水平，调整农村中小学绩效工资总量；单列并调增偏远农村教师津贴标准；通过督导、年度考核与月度考核结合等方式，进一步健全各地绩效考核机制。
建言
多层面完善“新机制”
■ 张绘
“新机制”实施至今已历时八年，提高了义务教育经费管理和使用的规范程度，强化了各级政府农村义务教育的投入责任，使各级政府经费的分担机制更具有可操作性，切实提高了资金的使用效率。“新机制”同时提高了农村义务教育保障程度，降低了农村家庭的义务教育经济负担，学校办学条件得到进一步改善。
“新机制”使农村义务教育的普及水平得到进一步巩固提高，城乡之间义务教育发展水平的差距进一步缩小，为高质量、高水平地普及和巩固农村义务教育提供了有力保障。
“新机制”在实施过程中，还存在着一些需要巩固和完善的地方。
第一，深化农村学校预算编制和管理改革，这是加强中小学财务管理的关键环节和重要基础。因此，需要以公平性为原则、以满足学校需求为导向，提高预算编制的科学性与合理性。需要在预算方面进一步细化预算支出科目，强化预算约束力。在预算执行过程中，要切实加强对农村中小学预算执行过程工作的指导和培训，提高绩效管理意识，合理规范使用公用经费，保证经费支出的约束性。政府部门需要继续完善农村义务教育保障机制专项资金的支付制度，对经费运行的全过程实施严密监控，严格落实专款专用。在此过程中，要改善政府对义务教育经费的管理方式，通过绩效考评来加强政府对农村义务教育经费支出运行的监管，因此要建立全面预算管理体系和完善的绩效评价制度，进行事前、事中、事后的评价，评价结果要用于对财务人员和相关负责人的激励和问责。
第二，以高质量的教育产出为导向，制定与教育发展相协调并且符合各地实际情况的义务教育办学标准，进一步构建完善的经费保障标准，聚焦贫困地区义务教育薄弱学校，在合理测算未来学生规模和师资结构的情况下，全面改善基本办学条件，深入推进义务教育学校标准化建设，整体提升义务教育发展水平。在继续加大中央和省级政府对农村义务教育转移支付力度的同时，完善对各级政府公共教育投入的监测指标体系，确保各级政府教育投入，避免基层政府分担资金落实不到位，切实提高经费使用的效率、效益和效果。
第三，完善学生资助政策，降低农村家庭教育支出压力。减轻农民家庭教育负担是“新机制”公平目标的重要内涵，尽管其实施回归了义务教育“人民办”的本质、减轻了农村家庭教育负担，但随着社会经济快速发展变化，农村家庭教育负担问题又有所显现。在未来城乡教育一体化建设和农村学校布局结构调整过程中，必须科学论证，避免可能加重农村家庭教育负担的情况；同时，重视完善农村学生教育资助制度，应借鉴其他领域扶贫手段，积极探索更有效方式，做好贫困家庭儿童的甄选，瞄定贫困生群体，提高资助项目合理性与常态化，提高财政性教育资助资金的投入效率和效果。
第四，城镇化进程中，需进一步完善流动儿童和留守儿童义务教育经费保障机制。需要在做好教育管理信息化的基础上，将流动儿童和留守儿童纳入到一个统一的框架下通盘考虑。落实农村地区留守儿童的补助资金，支持农村薄弱学校加强食堂等必要的生活设施建设、支持县镇学校扩容改造，以满足农村留守儿童住宿需求。在城市地区应重点向接收流动儿童人数较多、条件薄弱的公办学校倾斜，同时扶持接收农民工随迁子女的民办学校。根据进城务工农民工随迁子女跨区域流动情况，完善相关测算办法，增加上级政府对接收地区的转移支付。开辟多种渠道放宽市场准入，鼓励社会资本加大对流动儿童教育的投资。
第五，“以省为主”承担农村教师工资，根据物价水平、经济增长速度及社会其他行业的工资增长水平，逐步提高教师工资待遇，缩小地区、行业差距，完善农村中小学教师基本养老保险、社会失业保险等社会保障制度，解决农村教师的后顾之忧，使他们安居乐教。对农村地区、偏远地区学校和办学点的教师，应设计更合理的补偿性工资收入政策，通过教师特殊津补贴制度，增强农村教育对优秀师资的吸引力，激励教师城乡间及校际间的双向流动。（作者单位：财政科学研究所）
链接
我国农村义务教育投入体制的历史沿革
第一个阶段是“地方负责、分级管理、以乡为主”体制时期（1985-1994年）。
这一时期，投资主体重心很低，乡镇、村以及农民成为农村义务教育经费的主要投资主体，是一种典型的“低重心”投入体制。投资重心过低，容易造成教育经费投入总量的不充足和投入结构的不合理，难以从源头上保障教育经费，也出现了事权与财权不统一的现象。
第二阶段是“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”体制时期（1994-2001年）。
随着“以乡为主”的投入体制暴露出越来越多的问题，国家逐渐把投资主体上移，更加突出县级政府的投资责任，同时辅之以其他多渠道筹措教育经费，但由于投资主体重心依然较低，所以其还是一种“低重心”的投入体制。1994年及2000年，国家分别进行了分税制改革和农村税费改革。两次改革都对我国农村义务教育经费带来了巨大冲击，我国农村义务教育发展面临严峻挑战。
第三阶段是“地方负责、分级管理、以县为主”体制时期（2001-2005年）。
2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出实行“以县为主”的体制。这一体制是针对原有体制所带来的一系列问题而提出的，它提升了投资主体的重心，“在一定程度上解决了税费改革后农村义务教育投入中存在的一些问题，但由于县级政府所要进行的统筹管理工作具有很大难度，需要面对各种欠账，而且中央与地方之间的关系也没有改变，当时的这种投入仍然存在着严重不足”。
第四阶段是“农村义务教育经费保障新机制”时期（2006年至今）。
针对过去我国农村义务教育经费保障机制方面存在的各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理等问题，2005年12月，国务院颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。从中央到地方各级财政共同参与投入，而且责任明确，解决了长期以来投资主体重心一直偏低的问题，农村义务教育的公共产品属性和公共财政的性质得到充分体现，真正体现了人民教育政府办的教育理念。
