关于地方人大代表辞职制度的思考

一、人大代表届内“终身制”存在的主要问题

尽管选举法和代表法规定了人大代表可以向原选举单位提出辞职，但没有明确规定人大代表在哪些情况下需辞职，这就意味着一旦当选人大代表后，只要不违法犯罪、没有迁出或调离本行政区域，就可以任满一届，即相当于代表届内“终身制”。这样就带来以下几个方面的问题：

不利于提升代表整体形象。现实中，个别人大代表不作为、不积极履行代表职责的现象还不同程度存在，如有的代表原选区选民或原选举单位不知其姓名，或只知其名却从未曾谋面，有的代表参加了五年人大会议，从未发过一次言，也未提过一件代表建议。对于少数不能履职、不愿履职、不尽心履职的“不作为”代表，没有形成一种约束机制，影响了人大代表的整体形象。

不利于调离原选区的人大代表履行好代表职务。代表法在规定人大代表的权利与义务时，要求人大代表应当与原选区选民或者原选举单位保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为选民服务并自觉接受选民的监督。实践中，有的代表虽未调离本行政区域，但因工作的变动或职务的调整而离开原选区后，有的界别发生变化（如某优秀农民或一线工人代表被招录到行政机关工作），很难再与原选区选民保持密切联系，也就难以代表原选区选民的意志，致使人民群众的意见和建议难以得到反映。

较多人大代表调动造成人大代表分布不均。选举法对每个选区和选举单位的代表名额有明确的规定，第三章专门就地方各级人大代表的总名额进行了限定，第十三条明确规定：“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动。”市、县级人大代表总数的确定是由省人大常委会依据人口总数依法作出的，基本稳定不变。代表如因工作变动或调动带走了选区或选举单位的代表名额，容易造成选区或选举单位之间的人大代表分布不均。同时，也影响了人大代表的组成结构

影响人大会议质量和闭会期间代表活动的开展。这是针对县乡主要领导干部代表因工作调动带走了选区的代表名额而言，因受代表名额总数的限制，有时无法补选继任领导为人大代表，导致人大会议举行时，部分代表团中会出现没有可以担任组织牵头工作的领导人选，由于新继任领导不是人大代表，不便在闭会期间组织辖区内人大代表开展活动，影响了代表作用的正常发挥。

二、建立人大代表辞职制度的现实意义

建立代表辞职制度，是规范代表工作的一种有效方式，也是完善代表选举制度的一种探索，更是打破代表届内“终身制”的好办法。其现实意义主要体现在：

建立人大代表辞职制度的法律依据。一方面，选举法第五十二条和代表法第四十九条第二款关于代表可以辞职的规定，是法律对代表辞职最直接、最明确、最重要的规定。另一方面，根据代表法第四条第五款和第六条的规定，作为选区选举的人大代表，在履行代表职责过程中，不但要与原选区选民保持密切的联系，还应该接受选民的监督。如果人大代表因工作调动离开原选区，或者“不作为”的，显然有违立法原意，辞去代表职务理所当然。

有利于维护选民的利益。我国的人大代表都是兼职代表，一般都没有脱离原工作单位和具体工作，这是为了更好的保持与人民群众的密切联系，及时了解和反映他们的意见和要求。人大代表是一种职务，也是一个岗位，其履职与本职工作有着紧密的联系，它要求代表与原选区选民或原选举单位保持密切联系，能够代表和反映选民或选举单位的利益和意志，并在岗位上贯彻执行人大的决议，协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作，努力为人民服务，接受原选区选民和原选举单位的监督。如果人大代表工作岗位或者界别发生变化，也就失去了“代表”原选区选民或原选举单位的资格。因此，建立代表辞职制度，通过建议已调离或变动工作岗位的人大代表辞去代表职务，及时补选出相应的人选，才能确保原选区选民的利益不因代表调离或变动而受到损害。

有利于保证人大代表的合理结构。由于人大代表名额是按选举法依法确定的，代表名额的多少取决于人口数，一般来讲，在人大代表选举中，对代表结构和比例会作原则规定，即既要体现人民代表大会以工农这个主体的性质，又要使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表。除工人、农民、妇女代表应占一定比例外，各政党、人民团体、人民解放军、归侨、经济界、科技界、文化界、教育界、卫生界等都应占适当的比例。而岗位或职务的变动自然会影响代表结构的变化乃至合理性，因此，建立代表辞职制度，打破代表“能上不能下”终届制，就能有效地保障代表整体结构。同时，建立代表辞职制度，把不能、不愿、不尽心执行代表职务的人大代表及时调整，可以保证代表在结构上的合理性、界别上的广泛性和素质上的先进性，也可以保证闭会期间各代表小组正常开展活动，有利于充分发挥代表作用。

三、完善人大代表辞职制度的建议

完善人大代表辞职制度是一项政治性、法律性、程序性很强的工作，必须严肃认真地对待、慎重细致地操作，既要搞好顶层的科学设计，又要注重基层的实践创新。从长远看，需要未来修订代表法和选举法，增加有关人大代表辞职的具体规定，如代表辞职的条件和情形、程序、接受或不接受辞职的法律结果等。目前可由地方各级人大按照有关要求制定本级人大代表辞职的暂行办法，确保做到“于法有据”。在制定和实施人大代表辞职制度时，重点是要把握好人大代表辞职的基本原则、界定好人大代表辞职的情形以及规范好相应的工作程序。

明确人大代表辞职制度的基本原则  。一是党的领导。始终坚持党的领导与依法办事相结合，紧紧依靠党的领导，无论是在讨论制定人大代表辞职制度，还是在提出建议辞职代表人选，都应事先向同级党委请示汇报，争取党委的理解与支持；二是程序法定。依法由代表本人向相应法定机关（即乡镇人大代表向乡镇人大、县级人大代表向本级人大常委会、省和辖区的市级人大代表向原选举单位）提出书面辞职，相应法定机关依法过半数表决通过方能作出接受辞职的决议；人大代表辞职被接受的，依法应由相应法定机关公告终止其代表资格；三是合乎法理。对于“官员代表”职位变动，按照谁负责提名推荐就由谁负责劝辞的原则，根据中发［2006］12号文件要求，由原提名推荐的党委组织部门，建议当事代表离职时主动辞去人大代表职务；对于“无为代表”和“问题代表”，按人大相关决议、决定，可以由本级人大常委会及相关机构进行劝辞。同时，地方人大设定人大代表辞职情形或出台人大代表辞职的相关规定，应在本级人大会议上通过，以便人大代表遵守；一旦出现应该辞去代表职务的情形，即使有关组织不“建议”、有关机构不“劝辞”，也自行请辞；四是代表自愿。法律只规定人大代表“可以”辞去代表职务，又没有限定“可以”辞职的情形，而且辞职依法须有代表本人书面提出。因此，人大代表辞职应遵循本人自愿的原则，尊重代表意愿，不违背代表和选民的意志，“建议”而不“包办”，“劝辞”而不“强行”。对没有辞职意向的代表，应先做好细致的思想工作，由原提名的党委组织部门或人大常委会代表工作机构出面进行劝说工作，使其自愿辞去代表职务；五是及时补选。人大代表辞职后，应依法及时在原选区或原选举单位进行代表补选。缺额补选代表时，应根据被终止的代表类型界别，对应提名推荐代表候选人，以保证代表变动后不影响代表整体的构成比例。

界定可以辞去或建议辞去代表职务的主要情形。本人不愿意继续担任代表职务的；调离原选区或原选举单位的；领导干部因工作变动、改任非领导职务或退休等原因确需辞去代表职务的；因违纪、违法受到党纪政纪处分或追究法律责任的；因健康原因不能继续执行代表职务的；其他情形，等等。

规范人大代表辞职的工作程序  。下面以县级以上地方各级人大代表辞职为例，其主要工作程序可包括以下9个方面：提出建议名单。人大常委会代表工作机构定期了解代表变动情况，并根据代表变动情况和工作需要，提出需要辞职和补选的代表名单；讨论研究决定。人大常委会召开主任会议，对建议名单逐一进行讨论研究决定；报告同级党委。在人大常委会主任会议讨论决定后，及时向同级党委报告，取得党委的同意和支持；提出辞职建议。与代表本人谈话，向其提出辞职的建议。对需要辞职的代表，党委相关部门或人大常委会代表工作机构在谈话时，要向代表说明辞职的原因、依据和程序，建议其提出辞职；提交书面申请。代表本人向原选举他的人大常委会提交书面辞职申请，写明辞职原因和请求事项，签署姓名和日期；审查列入议程。代表资格审查委员会审查，提出接受辞职的建议报告，主任会议对建议报告进行初审，决定是否列入常委会会议议程；会议听审表决。人大常委会听取并审议代表资格审查委员会的审查报告，以常委会全体组成人员的过半数表决通过接受代表辞职的决定；对外发布公告。一旦作出决定，将这一决定对外进行公告；及时补选代表。对于代表辞职被接受的，根据工作需要和代表缺额的选区或原选举单位以及原界别情况，按照选举法的规定补选。（黄冈市人大常委会研究与法规工作室主任  黄新国） 

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