共抓长江大保护　促进绿色新发展

湖北武汉：破解公益受损难题促进执法司法共赢

为检察公益诉讼助力，让长江之水浩荡东流

检察日报记者 周晶晶 通讯员 舒翔宇 杨莹莹

湖北省人大常委会党组书记、常务副主任　王玲

　　检察机关提起公益诉讼，充分发挥了法律保障民生的作用，是对党委政府工作的最大支持，是推进全面依法治国的有力举措，也是对政府依法行政、建设法治政府的促进。 湖北检察机关这几年开展公益诉讼深得党委政府支持，人民群众欢迎。

　　加强公益诉讼，特别是长江流域生态环境保护公益诉讼工作，是贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”指示精神的重要举措。2017年初，湖北省人大出台了《关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》，专门提到：“加强环境保护公益诉讼。推进生态长江司法建设和司法协作。”希望全省检察机关坚持生态优先、绿色发展的理念，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，围绕污染长江环境、破坏长江渔业资源、非法采矿等重点问题开展公益诉讼工作，有效保护长江生态环境安全。同时，充分发挥好诉前检察建议的作用，督促有关行政机关积极履职，使公益诉讼成为促进地方政府更新发展理念、改善民生的“加分项”，成为促进企业转变经营模式的“助推剂”。 湖北省人大将一如既往关心支持检察机关依法充分履职，为检察公益诉讼助力撑腰，让一江清水浩荡东流。

　　位于长江中游的“千湖之省”——湖北，如珍珠般星罗棋布的大小湖泊镶嵌其中，与流贯全省的“母亲河”长江一道，哺育着荆楚大地的人民。为守护这片水乡泽国的绿色生态环境，2015年7月以来，湖北省检察机关将公益诉讼作为服务大局、司法为民、促进法治建设、强化法律监督的重要发力点，精心部署，稳步推进，成效显著。

　　作为省会城市的武汉，更是在履行这项关乎民生、利在千秋的检察机关新职能中发挥示范引领作用。经过近三年的积极探索和全面推进，武汉市检察机关共办理公益诉讼案件360余件，推动行政机关解决了一批环境污染、违法用地、国有财产流失等问题，破解了一些历史遗留及权责不明的管理难题，为法治政府建设提供了有力司法保障。

　　 多渠道收集线索，助力政府解决难题

　　长江是中国的黄金水道，也是武汉市的一张亮丽名片。2016年3月，媒体报道，长江武汉段新建了两个渣土转运码头，转运船舶偷偷将装载的垃圾倒入长江，严重影响长江生态环境和航道安全。

　　武汉市检察机关对该事件迅速展开调查，查明违建码头位于饮用水水源一级保护区内，水污染防治法明令禁止在此区域内修建任何与保护水源无关的建设项目。环保部门在执法中未能及时排查该违法建设行为，在码头建成后也未将违建码头彻底拆除。修建码头的公司对行政机关的查处置若罔闻，迟迟不愿迁走码头。

　　检察机关针对环保部门监管不到位、处罚不及时等问题提出检察建议，并与地方党委、政府、环保部门多次沟通协调，对违建公司多次进行法治教育，积极引导其妥善解决问题。最终违建码头被顺利拆除，饮用水水源地恢复生态原貌。

　　开展公益诉讼工作以来，武汉市检察机关通过群众举报、媒体报道、环保督查、信访投诉等多种渠道收集线索，帮助政府查找社会治理中的漏洞，协助解决行政执法难题。

　　2016年7月，武汉市遭遇特大暴雨，某公司附近河道内污水不断翻涌，周围居民发现后立即向水务部门和检察机关举报。经调查核实，该公司为抢工期，未经批准私自截断市政排污管道，临时修建一条通往内河的污水管道，因管道设计不合理、质量不过关，出现破裂，生活污水不断涌入内河，水质恶化为劣五类。

　　针对水务部门未对该公司予以行政处罚的问题，检察机关提出检察建议，并持续跟踪整改效果，协同水务部门多次邀请专家论证整改方案。最终该公司投入2000余万元重新铺设排水管网，彻底消除了污染隐患。

　　据了解，武汉市检察机关办理的公益诉讼案件中，有九成通过诉前程序督促行政机关依法履职，整改到位。

　　“诉前检察建议这种监督形式非常有效，能督促行政机关全面履职、依法行政。在检察机关的督促、支持下，行政机关的执法行为更加规范、更有实效。”在接受记者采访时，武汉市副市长汪祥旺谈及诉前程序的作用和效果这样表示。

　　 真心为公益，获得行政机关的配合支持

　　检察机关开展公益诉讼是维护公共利益办好事，但在办理具体案件过程中，常常面临重重阻力。

　　2015年，武汉市检察机关在履职中发现，某房地产公司在开发建设楼盘项目时，拖欠人防易地建设费1000余万元，人防部门多年未予追缴。调查过程中，人防部门心存疑虑、不太配合，检察机关遂发出检察建议，并多次上门沟通、耐心解释，但人防部门始终未依法履职，将易地建设费追缴到位。

　　检察机关遂向法院提起行政公益诉讼，督促人防部门依法履职。提起诉讼后，该房地产公司很快将拖欠的人防易地建设费全部缴纳到位。庭审结束后，出庭应诉的人防部门负责人感慨地说：“开始总觉得检察机关是来‘找茬’，经过公益诉讼，我们意识到，检察机关是在帮助我们解决问题，追回流失的国有财产。”房地产公司负责人也表示，今后在经营中一定会更加注重承担企业的社会责任。

　　“毋庸讳言，在公益诉讼工作开展初期，一些行政机关工作人员思想转变不到位，对公益诉讼不理解，对于被检察院告上法庭也不适应。”汪祥旺坦言，“但随着公益诉讼工作的推进，特别是检察机关在每一起案件中严格司法，尊重事实、证据充分、程序到位，让我们的工作人员受到了触动。尤其是随着一些典型案件的办理，大家感受到了检察机关真心为公益的监督目的，各行政部门及其负责人从思想理念到建章立制，都有了很明显的提升，工作的主动性、程序的规范性、执法的严格性等都有了提高。”

　　诚如汪祥旺所言，随着公益诉讼工作深入推进，越来越多的行政机关从不理解转为主动配合。2017年，武汉市环保、税务、水务、国土等部门主动邀请检察机关为执法人员培训，并出台规范性文件，系统解决检察机关诉前建议中反映的执法依据不明等问题。

　　“遇到案子不再是相互推诿，而是权责明确、及时有效。行政机关执法也更加注重全面收集证据，为检察机关向违法行为人提起民事公益诉讼打下良好基础，不断构建公益案件惩防治理体系。”武汉市检察院副检察长穆书芹告诉记者。

　　 克服取证难，探索污染源头治理

　　试点初期，公益诉讼工作在全国没有先例可循，鉴定时遇到的问题有时连专家都束手无策。

　　2016年9月，检察机关在办理武汉市某大型湖泊围栏围网养鱼污染环境案中，需证明围栏围网行为会损害湖泊生态环境。由于湖泊污染原因众多，水体污染难以固定，检察机关找到鉴定机构时，得到的答复是“太难了，搞不了”；找到相关领域专家，对方表示“都是圈内人”，不想惹麻烦。

　　在损害鉴定多次被拒后，办案检察官对婉拒的专家说：“保护公益，利国利己，功在千秋。您愿意自己家孩子吃到的鱼是在污染的湖泊中养殖的吗？”在检察机关的多次沟通下，这位专家逐渐消除顾虑，主动联合其他专家，对市内两大湖泊污染出具了一份极具分量的专家意见书。随后，检察机关顺利对该案提起公益诉讼，督促行政机关依法拆除围栏围网面积2万余亩。

　　2017年6月，有群众举报称，某造船厂在长江边露天作业，且未采取任何遮挡措施，打砂及喷漆的粉尘直排大气，造成污染。武汉市检察机关调查后，发现确定损害后果是个难题：大气污染物难以采集，不同取样点，不同检测环境，取证结果都不同，以何为据？检察机关和环保部门都难以确定，而且国家及地方并未出台相应的扬尘污染物排放标准，专业部门及专家对此也束手无策。

　　面对这一问题，检察机关一方面通过诉前检察建议，督促环保部门及时作出行政处罚，责令船厂停产整顿，促使船厂改进生产工艺，从源头降低污染。另一方面为填补污染物量化标准的空白，检察机关与环保部门共同研究，推动武汉市出台扬尘污染物排放的量化标准，为行政机关办理类似案件提供执法依据。

　　 促成行政部门出台文件，攻克执行难顽症

　　据办案检察官介绍，在公益诉讼中，一些久拖未结的问题，不少是历史遗留或部门权责不清造成的，并非行政机关不积极履职。

　　在办理多个非法占用土地公益诉讼案时，武汉市检察机关发现，行政行为执行不到位的主要原因在于，对于没收房屋如何处理的程序性规定不明，行政机关为此也很头痛。检察机关通过发出诉前检察建议或提起公益诉讼，督促国土、国有资产管理等部门协商完善工作衔接机制，最终促成国土部门出台《违法用地上新建建筑物及其他设施处置办法》，明确责任主体和执法程序，破解了长期以来土地违法案件执行难问题。

　　“在办案中，我们也有不少遗憾。”办案检察官坦言，一些环境污染问题，因行政执法机关调查取证标准与检察机关不同，导致公益受损后果无法量化，最终难以成案。比如在武汉市检察机关办理的多起大气污染案中，一些环保执法部门的监测数据仅为发现违法和整改到位两个时间点的数据，无法形成违法事实的完整证据链。

　　“而损害后果是民事公益诉讼成案的必备要件。”检察官指出，关键监测数据的缺失，导致损害后果无法鉴定，结果案件因证据不足而无法起诉。

　　“新鲜的空气、安全的食品，都关系到人民群众的切身利益。”检察官也期待广大群众增强维权意识，一旦发现身边有公共利益受侵害的情况，及时举报，提供线索。

　　 携手维护公益，取得共赢效果

　　“近年来，武汉市在环境保护、污染治理、市政管理等方面，有了检察机关的助力，取得了比较好的效果。这让我们深刻感受到，检察机关开展公益诉讼是帮助政府治理社会难题的一种重要方式，是我们推进法治政府建设不可或缺的重要路径。”汪祥旺认为，公益诉讼追求的公益性和人民政府为人民服务的属性，根本上是一致的。在满足人民群众对美好生活的需要上，政府和检察机关的目标是相同的，双方只有携手并进，才能取得共赢效果。

　　如今，经过两年的探索，检察机关提起公益诉讼制度已经正式确立。汪祥旺表示：“希望检察机关在下一步工作中，进一步建立起‘一盘棋’‘一体化’的格局，精准聚焦与民生息息相关的生态环境保护、食品药品安全等‘痛点’问题，结合武汉实际情况，因地制宜探索一条具有武汉特色的公益诉讼之路。此外，积极搭建行政机关与检察机关的协作平台，通过检察机关的监督，督促行政机关用法治思维和法治方式解决城市发展中的问题，形成检察机关公正司法与行政机关严格执法的良性互动，凝聚保护公益的共识和合力。”

　　“的确，公共利益的保护是一个系统工程，有了地方党委、人大、政府的大力支持以及广大群众的广泛参与，公益诉讼才能更好地服务地方经济社会持续健康发展。”武汉市检察院检察长孙光骏告诉记者，为更有效地保护公共利益，及时全面地获取线索，该市检察机关正探索建立公益诉讼大数据平台，整合各行政机关执法信息、新闻舆情、群众投诉，在生态环境、食品安全等群众关注的民生领域重点发力。

　　孙光骏表示：“在推进公益诉讼的进程中，检察机关将继续以积极服务大局的政治担当和法律智慧，同政府一道，推动社会治理体系和治理能力现代化。”