公益诉讼，需在探索中积累经验

      本网讯（通讯员 盛从亮）日前，由国家检察官学院主办，湖北省武汉市汉阳区检察院承办，以“检察机关提起行政公益诉讼”为主题的检察官论坛在武汉市汉阳区召开。来自国家检察官学院教授、高校学者以及实务部门的代表约50人采取主题报告、理论研讨、实务探讨和专家互动等形式，对检察机关提起公益诉讼问题进行了富有针对性和实效性的讨论。

　　                    检察机关提起行政公益诉讼具有现行可行性

　　与会人员人为，检察机关提起行政公益诉讼具有现实基础，可在以往探索的基础上进行试点工作。

　　武汉市东西湖区检察院检察长胡俊认为，2012年新修订的民事诉讼法第55条就公益诉讼作出规定，虽然该条规定可操作性不强，但能为检察机关开展公益诉讼提供法律依据。

　　江苏省新沂市检察院民行科科长傅向阳表示，由检察机关提起公益诉讼有一定的现实基础。一是在司法实践中，新沂市检察院加强与环保执法部门的联动，并建立相关机制，为检察机关提起公益诉讼奠定了基础。二是刑事司法与行政执法两法衔接机制的建立，为检察机关开展公益诉讼提供便利的条件。三是实践证明，检察机关通过支持起诉、督促起诉等维护公共利益取得了良好的效果。

　　实践难点有待破解

　　如何界定公共利益，检察机关提起行政公益诉讼后如何取证等问题，涉及如何构建公益诉讼制度的问题，与会人员对此十分关注。

　　傅向阳认为目前基层检察机关提起环境公益诉讼面临诸多难点。一是对给社会利益造成的损失该如何准确鉴定，鉴定费用较高，该如何落实。二是判决的高额赔偿能否真正落实，如果被告对赔偿款能够赔偿到位，那么对这笔赔偿款该如何合理合法地使用，也是一个问题。

　　浙江省绍兴市检察院副检察长王惠中担心检察机关将面临调查取证难的问题。而且他认为，对这方面工作的评估要注意不能以提起的公益诉讼数量来衡量工作成效，提起公益诉讼的目的在于纠正违法行为，维护公众利益，而不在于提起多少公益诉讼。

　　武汉市检察院副检察长穆书芹认为关于举证责任分配的问题，可以适用一般举证原则和特别举证原则。检察机关必须对侵害事实进行举证，这就涉及到机构、委托、手续、费用、败诉承担的责任等都需要探索。行政机关必须就行政行为的合法性以及对作出行政行为依据的规范性文件举证。

　　至于行政公益诉讼是否设计上诉和抗诉程序的问题，穆书芹认为检察机关应当享有抗诉权，因为在行政公益诉讼案件当中，检察机关代表国家维护公共利益。当然，对抗诉权行使的条件可以作出严格限定。

　　如何完善公益诉讼制度

　　与会人员认为，检察机关提起公益诉讼尽管刚刚开始试点，实践中也将会面临不少难点，但有些理论层面的问题仍可以边实践边探讨，带着问题意识去试点，可能更有助于推动实践。

　　武汉市汉阳区检察院检察长陈重喜的设想是，要构建检察机关公益诉讼制度，除了明确检察机关提起行政公益诉讼的身份地位外，还要确定检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。他认为，这个范围宜限定在这样几个方面，一是侵犯公共利益的，没有特定受害人的行政行为。二是违法侵害社会公共利益的具体行政行为。三是侵犯公民利益的行政机关不作为的行为。四是部分损害公共利益的抽象行政行为。同时，对检察机关提起公益诉讼从受理、起诉到执行都要设置合理的的流程。

　　天津市河东区检察院副检察长黄耀耀对此有不同的看法。他认为，检察机关提起行政公益诉讼的范围应当结合政治经济文化的发展水平，综合考虑与其他制度的价值、功能和机构的融洽和谐，以及司法机关自身的成熟能力等因素来限定。为解决案源问题，检察机关应该尽量拓宽案源渠道，从公开报道网络新闻中发现线索。

　　江苏省常熟市检察院民行科科长李平认为，对公共利益的范畴与确认标准应把握两层含义：第一层是指社会利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益。第二层含义是指国家利益，一般指统治阶级的利益。

　　重庆市检察院第一分院民行处处长刘昌强建议公益诉讼的制度模式可以合二为一，先行后民。简单的模式就是针对一个侵害国家利益或社会公众利益的事件可以先以督促起诉、检察建议的模式要求行政机关依法履职。如果行政机关不履职的话，检察机关可以以官告官的形式提起行政公益诉讼，并针对受到侵害的实体权利进一步提起民事诉讼。在实践当中，检察机关的首要身份是法律监督的身份，第二个身份是公益代表的身份。

　　国家检察官学院河南分院副院长、教授田凯认为完善公益诉讼制度还任重道远，从法律法规的修改制定来看，一是待条件成熟时，建议修改民事诉讼法和行政诉讼法，在这两部法律中将检察机关提起公益诉讼的相关内容纳入进去。二是出台司法解释，解决实践当中面临的比较复杂的问题。三是适时制定公益诉讼法。

　　湖北经济学院院长吕忠梅表示，在公益诉讼中，检察机关到底是公共利益的代表人，还是一个法律监督者，监督权和公共利益的代表权如何协调？可以借鉴德国的做法。德国的环境公益诉讼依据的是行政诉讼法里面的特别法，适用特别程序审理。那么我们也可以立一个特别法，这个特别法应该包括哪些内容？它的程序和现在普通的行政程序有什么不同？举证责任如何分配，诉讼参与人享有什么权利等等。上述问题都值得再研究和破解。                                                         

　　  国家检察官学院院长胡卫列表示，检察机关提起行政公益诉讼还处于探索阶段，在推进过程中会遇到很多困难和障碍，可以梳理出一些亟待解决的理论问题和实践问题，比如，行政公益诉讼的目的是什么，是为了维护公共利益，还是为了监督和纠正行政机关违法，或是为了促进法律的统一正确实施？公益诉讼是为了纠正违法行政还是为了实现赔偿，怎么计算赔偿的标准，有什么程序等等，都是制度建立方面我们必须要回应的问题，带着问题导向去思考和推进，围绕着实践当中的问题来深化探索，同时完善理论的建构，应当是一个比较现实的路径。只有通过试点过程当中一件一件的扎实有效的具体案件，获得社会的认可，获得党和国家立法的、决策层的认可，检察机关才会在履行法律监督职能过程当中发挥更大的作用。