用制度保证天蓝地绿水净——谈生态文明制度建设

《改革热点面对面》⑧

用制度保证天蓝地绿水净

——谈生态文明制度建设

　  2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》修订草案，并将于2015年1月1日起施行。这部被称为“史上最严”的环保法，从环境规划、环境标准、环境监测、生态补偿、排污许可、处罚问责等方面，对环保的基本制度作了规定。这是我国环境立法史上的又一座里程碑，是加强生态文明制度建设的重要成果。生态环境是人类的生存之本、发展之基。向环境污染宣战，打赢环保攻坚战，必须深化生态文明体制改革，建立系统完整的生态文明制度体系，用最严密的法律、最严格的制度护航“美丽中国”。

　　 一、生态文明重在建制

　　面对日益突出的环境问题，很多人发出疑问：近年来全社会对环境保护不可谓不重视、投入不可谓不大，为何环境质量不仅没有好转，还在进一步恶化？到底是什么原因导致的？

　　客观上讲，我国正处于工业化中期，发展方式粗放，经济结构不合理，高污染、高能耗、资源型企业占很大比重，不可避免会造成对环境的污染和破坏。但不可否认，目前的环境问题有不少是人为造成的，其中改革不到位，体制不完善、机制不健全，是深层次的制度原因。

　　相关领域制度不健全。这些年来，我们在生态环境保护方面建立了一整套制度体系，仅环保法律法规就多达120余部，环境立法速度居各部门法之首。但有些领域依然存在制度空白、无法可依的情况，如土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等至今未出台；有些领域虽然有制度，但明显滞后于环保实践，如1987年颁布实施的《中华人民共和国大气污染防治法》，自2000年修订后，已经14年没有改动过，对细颗粒物（PM2.5）防治、联防联控等内容没有涉及。

　　 晒政策

　　近年来我国修订的有关环境保护的法律

　　1.2008年2月28日，修订通过《中华人民共和国水污染防治法》。

　　2.2010年12月25日，修订通过《中华人民共和国水土保持法》。

　　3.2013年6月29日，修订通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。

　　4.2013年12月28日，修订通过《中华人民共和国海洋环境保护法》。

　　5.2014年4月24日，修订通过《中华人民共和国环境保护法》。

　　制度衔接不到位。环境污染治理是一个系统完整的过程，必须控源头、管过程、重惩处，形成环环相扣、严丝合缝的制度体系。但是，过去我们在制度设计上缺乏整体思维，往往“头疼医头、脚疼医脚”、“按下葫芦浮起瓢”，制度碎片化现象突出，各种规章制度之间缺乏衔接、协调和配合，存在制度盲区。

　　制度执行不力。在现行体制下，基层环保部门从属于地方政府，不能挺直腰杆独立执法，环境监管难以到位。比如，一些地方为了发展经济，要引进高耗能、高污染项目，环保部门迫于当地政府的压力，不得不放行，致使环境影响评价形同虚设。同时，环保部门监管能力不足，与其被赋予的职能和担负的任务严重不相匹配，心有余而力不足，导致制度执行打了折扣。

　　这些制度上的问题，是长期积累的结果，成为环境治理的“拦路虎”，只有通过改革才能从根本上加以解决。党的十八届三中全会明确提出，深化生态文明体制改革，加强生态文明制度建设。我们要按照全会部署，建立起源头严防的制度、过程严管的制度、后果严惩的制度，为确保天蓝、地绿、水净，构筑起坚不可摧的制度屏障。

　　 二、怎么做到源头严防

　　俗话说：“扬汤止沸不如釜底抽薪。”很显然，环境污染治理到一定阶段，如果我们只盯着解决已经出现的污染问题，不从源头抓起，可能一时见效，但往往是防不胜防，治而复生。所以，防治环境污染，必须从源头上抓起，最大限度地减少污染物的产生。

　　目前，我国在源头防范上，已经建立了一些制度。比如，2010年12月，国务院颁布实施了《全国主体功能区规划》，对生态脆弱、环境容量小的地区作出了限制开发和禁止开发的要求。又如，《中华人民共和国环境保护法》早就明确规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”这对于加强污染防治设施的建设、减少新污染和破坏起到积极作用。

　　但在实践中，源头防控制度仍然存在许多缺陷，制度的约束力没有充分发挥。下一步，应在健全现有制度的基础上，加大创新力度，着眼源头防控上的突出矛盾和问题，有针对性地查漏补缺，构建严密坚固的“防污堤”。当前，最重要的任务就是要把好三道关口。

　　把住规划关。保护环境，规划先行。国家、城市的空间需要按照用途统筹设计，就如同一个家，需要分出客厅、卧室、厨房、卫生间和储藏室等，让不同的区域承载不同的功能，在经济发展的同时划定并严守生态红线。坚定不移实施主体功能区制度，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，严守生态环境保护的底线，下决心退出一部分人口和产业，降低经济活动强度，有序实现耕地、河湖休养生息。目前，相关部门正在研究编制关于构建国家生态红线的指导意见，抓紧推进试点城市环境总体规划编制。各地要根据主体功能定位，科学编制各自的空间规划，明确开发管制界限，推动本地经济发展与环境保护相协调。

　　把住准入关。环境影响评价，是预防污染源出现的“控制阀”。应进一步深化环评制度改革，严格项目环评，从严控制高耗能、高污染、资源性项目，以及低水平重复建设和产能过剩建设项目，避免“带病”项目上马；大力推进战略环评，加强流域、水利水电等领域的规划环评，推广应用环渤海沿海地区、海峡西岸经济区等五大区域战略环评成果。尽快发布《建设项目环境影响后评价办法》，研究修订《建设项目环境保护管理条例》，加强事中事后监管。

　　把住排放总量关。一个国家、一个地区的环境容纳污染物是有限度的，一旦突破就会带来严重后果。必须健全并严格执行污染物排放总量控制制度，使污染物排放总量始终控制在环境可承载范围内。“十二五”期间，我国明确了二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、化学需氧量（COD）、氨氮（NH3—N）4项主要污染物的总量减排目标，从目前看完成预期任务压力还很大。必须严格落实减排目标责任制，确保完成任务不打折扣。进一步完善污染物排放许可制度，实行企事业单位污染物排放总量控制，制定具体明确的实施办法，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。加快出台排污权有偿使用交易试点工作指导意见，建立国家排污权交易中心。

　　 问与答

　　 问：什么是主体功能区？

　　 答： 主体功能区，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

　　 三、怎么做到过程严管

　　众所周知，在日常生产生活中，随时随地都可能产生污染物，破坏人们赖以生存的美丽家园。因此，必须建立生态环境保护过程监管体系，盯紧、盯死可能产生污染的环节，坚决杜绝违法排污行为。

　　从国外看，强化过程监管的制度制约，是一些国家在环境治理中的普遍做法。以美国为例，针对大气污染治理，1970年、1999年先后颁布《清洁空气法》、《区域灰霾控制规定》，明确州与州之间、州内部的郡（市）之间都要加强空气质量监测预警，完善地区间协调和合作机制，建立起覆盖全美的立体式、全方位的监管网络，为有效防治大气污染发挥了至关重要的作用。

　　从我国情况看，长期以来，污染防治以属地管理为主，强调地方政府的责任，但在实践中条块分割的弊端日益显现，地方保护主义倾向突出。加之污染物具有流动性和复杂性，不是“木头人”，不会呆在原地不动，而是“随风飘流”、“随波逐流”，从而容易造成“东家污染，西家埋单”的情况，久而久之就会导致责任不清、监管缺位，治理效果不尽如人意。

　　生态系统的整体性，决定了污染防治不能各自为战，“各家自扫门前雪”。应打破区域界限，从监测预警、污染治理、生态补偿等方面建立区域间联动协调机制，实现过程监管的“无缝衔接”。

　　完善监测预警体系。监测是环境监管的“千里眼、顺风耳”。监测准，才能做到“心中有数”，对污染防治有的放矢、对症下药。必须集中力量加强先进环境监测预警体系建设，完善环境监测网络，强化监测站标准化建设，扩大监测范围。目前，我国已经建立国家、省、市、县四级环境监测机构，对主要污染物实现了分级分层的全方位监测，全国74个城市建成了496个空气质量监测点位，2014年还将在全国116个城市新建440余个监测点位。

　　落实谁污染谁付费。在生态环境保护和治理过程中，谁污染、谁付费，天经地义；谁受益、谁补偿，理所应当。企业作为环境治理第一责任主体，应该加大投入，完善治污设施建设，加强生产全过程的环境治理，尽量减少对环境的污染和损害。地方政府要对环境质量负总责，严格落实地方政府环境目标责任制，在环境治理上花大钱、出实招，还百姓一片蓝天碧水。同时，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。

　　建立联防联控机制。就是要打破“一亩三分地”的思维定式，跨地区、跨领域联合作战，建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面，京津冀、长三角、珠三角等重点区域，已建立联防联控协作机制。其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，加快建立健全区域协作机制。在水污染防治方面，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接，以流域为控制单元，建立流域环境综合管理模式。

　　 微评

　　环境警钟日日惊心，生态保护时不我待。治理污染不能等风靠雨，而要主动作为。

　　雾霾“大兵压境”，人人都是受害者；消除“十面霾伏”，人人都是主力军。

　　环境保护既不能走“先污染后治理”的老路，也不能走“守着青山绿水苦熬”的穷路，而要走“青山绿水金银寨”的可持续发展新路。

　　只有用法律和制度才能捆住“权力”和“利益”的双手，让它们对环境少些干预和破坏，多些保护和建设。

　　 四、怎么做到后果严惩

　　2014年6月12日，最高人民检察院通报：从2013年6月至2014年5月，全国检察机关共批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人，起诉346件674人，相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人，起诉49件145人，办案数量大幅度提升。2014年7月3日，最高人民法院宣布设立环境资源审判庭。这些信息都透露出一个强烈的信号：我国正在不断加大对环境犯罪行为的打击和惩戒力度。

　　重污整治，须施重拳。目前，我国环境污染事件频发，环境保护形势严峻，只有依法从重从严治理，才能真正起到警示和震慑作用，使环境监管部门发挥最大效能。反之，若对不法排污企业“打不疼”、“打不死”，法律的尊严、监管的权威就会丧失。应保持高压态势，用铁腕严厉打击破坏环境违法行为，对那些明知故犯的个人依法定罪，对屡教不改的企业罚到倾家荡产，从根本上扭转环境保护不力的局面。

　　建立环境损害评估制度，做到处罚有据。鉴定评估是环境损害赔偿、处罚的前提。只有对污染损害进行科学鉴定，作出定量化的评估，才能使污染者付出应有的代价、受害者得到相应的赔偿。应贯彻落实《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，制定环境污染损害鉴定评估技术规范，组建鉴定评估专业队伍，推进立法进程，到2020年基本形成覆盖全国的环境污染损害鉴定评估工作能力。

　　 声音

　　 周生贤：建立独立而统一的环境监管体系

　　环境保护部部长周生贤认为，长期以来，由于职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领域多头执法问题突出。要健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，完善监管的法律授权，建立独立而统一的环境监管体系。

　　加大惩治力度，让违法者付出沉重代价。“违法成本低，守法成本高”一直是环境治理领域广受诟病的现象。新修订的《中华人民共和国环境保护法》，增加了“按日计罚”制度，对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款，违反时间越久，罚款越多，而且对情节严重的环境违法行为适用行政拘留等处罚，为严格执法提供法律依据。必须加大环境执法力量的整合力度，强化环境执法权威，做到严格执法、敢于碰硬，对各类环境违法行为发现一起，查处一起，绝不手软。

　　严格问责机制，使各级领导干部始终绷紧环境安全这根弦。治污先治官。将环境保护相关指标纳入地方各级党委政府考核评价体系，实行环境保护“一票否决”。建立生态环境损害责任终身追究制，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，无论升职、离职或者退休，必须一查到底。绝不能容忍把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当的现象。对环保部门中失职渎职、不作为甚至充当“保护伞”的，应追究其责任；造成严重后果的，应撤职或者开除，其主要负责人应当引咎辞职。2013年，全国检察机关共查办涉及生态环境的渎职犯罪1196人；2014年1月至4月，查办了349人，今后还将进一步加大力度查办环境领域的职务犯罪。

　　天蓝、地绿、水净，是亿万百姓热切向往的美丽中国梦。只要举国上下齐心协力，形成系统完整的生态文明制度体系，持之以恒地抓下去，我们的梦想一定会变为现实。

　　 晒政策

　　新修订的《中华人民共和国环境保护法》有关规定解读

　　1.按日计罚。企业事业单位和其他生产经营者违法排污，受到罚款处罚，被责令改正而拒不改正的，按照原处罚数额按日连续处罚。

　　2.治安处罚。对“未批先建”拒不改正、未取得排污许可证拒不停排、通过暗管等方式违法排放等4种行为，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还引入了治安拘留处罚。

　　3.连带责任。环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假、对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当与其他责任者承担连带责任。

　　4.增加环保部门职权。对违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，环保部门可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　5.健全问责机制。对违法实施行政许可、包庇环境违法行为等9种行为，对政府或部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分，其主要负责人应引咎辞职。

　　 深阅读

　　1.《中华人民共和国环境保护法》，中央人民政府门户网站。

　　2.《全国主体功能区规划》，中央人民政府门户网站。

　　《 人民日报 》（ 2014年09月01日 15 版）