依法治理大气污染需区域联动

依法治理大气污染需区域联动

首都经贸大学教授 高桂林

人民日报记者  王比学

近年来,雾霾等环境问题,引发了全民对大气污染治理的高度关注。5月29日，记者采访了长期研究环保问题的法律专家、首都经济贸易大学法学院教授高桂林。他认为，由于大气污染具有跨行政区域的特点，所以从法治层面来讲，对大气污染的治理仅仅依靠单一地方政府进行独立治理很难取得全面彻底治理的效果，须建立联合治理机制才能产生实效。

　　 记者： 一般情况下，大气污染是跨区域的，您认为综合治理大气污染应先从哪入手？

　　 高桂林： 从法律角度来看，大气污染区域综合治理的措施包含立法、司法、行政执法三个侧面。立法是制度之源，首先应当建立区域间立法协调机制。从立法内容来看，涉及以下几个核心点：一是立法程序。联合立法的起草、审议、表决、公布的程序，除了需要符合现行立法法之外，具体操作细节还需进一步规范。二是审议程序。可植入专家咨询程序作为立法审议环节的必经程序，加大区域大气污染联合防治立法的专业性。三是公众参与。进一步扩大公众参与立法过程的渠道，充分听取公众的意愿表达。四是环境标准。区域大气污染防治联合立法确立的环境标准不能低于已经生效的单一行政区内最严的环境标准。五是信息公开。进一步拓展联合立法的信息公开渠道，增加信息公开内容，广泛接受民众监督。

　　 记者： 建立区域间立法协调机制的问题解决后，如何来共同执行？

　　 高桂林： 你提的这个问题，实际上是区域司法如何协调的问题。由于大气污染具有跨行政区的特点,跨区诉讼就成为解决区域大气污染纠纷的必然选择，因此应建立司法协调机制加以应对。司法协调机制可以分为“硬协调”和“软协调”两类：“硬协调”是由最高司法机关建立跨区域法院并出台相应规范性文件，对跨区域司法纠纷的处理加以规定；“软协调”是由区域间司法主体达成具有共同约束力的协议，来协调区域司法纠纷的处置。无论是“硬协调”，还是“软协调”，其核心内容主要解决以下问题：其一，跨区审判的管辖。包括一审法院的选择,上诉法院的确立、诉讼费用标准等。其二，审判标准的选择。遇到须选用环境标准作为审判依据时，应当选用联合司法区域之内单一行政区的最高标准，作为区域之内审判的标准。其三，判决文书的执行。对于跨区执行、跨区司法协助、司法强制、异地信息共享等内容，要有明确的规定。其四，审判程序的监督。大气污染跨区审判不应成为法律监督的“法外之地”，应当规定检察机关跨区监督的职权，在立案监督、抗诉程序、执行监督、督促起诉、支持起诉等方面充分发挥检察职能。

　　 记者： 我国在其他领域的行政联合执法已经有很长的历史,并且总结了诸多经验,这些经验是否可以用在大气污染治理领域？

　　 高桂林： 完全可以作为借鉴依据。大气污染具有跨行政区、受害面积广的特点，因此，必须建立大气污染区域执法协调机制。即：由不同行政区域的政府依据现行法律法规建立统一的行政执法规范,作为政府环保及相关部门跨区域联合执法的依据。建立执法协调机制，首先要以联合性地方政府规章的形式确立区域环境执法标准、联合执法的效力，使联合执法在区域之内有章可循。同时，联合执法要有边际限度，合理考虑各地经济发展与环境保护的关系，将联合执法的限度限定在不至于损害经济发展的边际点。在处罚标准上，应建立倍数式处罚标准，计算基数是区域联合立法机制确立的标准或者单一区域内的最高标准。