适应全面依法治国新常态 加快推进法治政府建设

　　    张绍明

　　党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，将全面依法治国放在“四个全面”战略布局中来把握。可以说，依法治国作为经济社会发展和国家治理现代化的必然要求，已成为一种新常态。深入研究并适应法治新常态，努力实现到2020年基本建成法治政府目标，已经成为当前各级政府一个重大而紧迫的任务。

　　 一、深刻领会全面依法治国的精神实质

　　全面推进依法治国是一项系统工程，要立足全局和长远，统筹谋划全面推进，不能单就法治论法治。深刻领会全面依法治国的精神实质，要正确处理好以下五个关系。

　　一是处理好坚持党的领导与依法治国的关系。十八届四中全会提出“全面推进依法治国”重大战略部署以后，社会上仍然存在“党大还是法大”的理论误区和伪命题。对此，习近平总书记明确指出，“坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导”，“对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听”。党的领导和社会主义法治是一致的。坚持党的领导是中国法治建设中最大的中国元素，也是中国特色社会主义法治体系的重要特征。坚持依法治国必须首先坚持党的领导，党的领导确保依法治国方向正确，为全面推进依法治国提供坚强有力的政治保证。当然，坚持党的领导绝不是要“越俎代庖”、以党代法，而是通过发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。这是依法治国的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，更是全面建成小康社会的必然要求。

　　二是处理好改革与法治的关系。改革作为一种创新发展手段，具有较强的变动性、挑战性。法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性。改革要创新突破，法治讲规则程序。如何处理改革的“破”与法治的“守”两者的关系，以“定”的法律法规去适应“变”的改革要求，是摆在我们面前的重大课题。有观点认为，“改革与法治两者是相互对立排斥的”、“要改革创新就不能讲法治”、“改革要上，法律就要让”、“要发展就要突破法治”，这些观点和认识都是有违法治思维和法治原则的，对深化改革与推进法治建设有害而无益。相对于实现全面建成小康社会的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求是一致的，两者是内在统一的。既要守规矩，又要有作为，关键就是要按法律办事，在法治轨道上推进改革。习近平总书记多次强调，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。核心要求是，凡是重大改革都要于法有据。一方面，要把各项改革纳入法治化轨道，做到改革发展决策与法治建设“同频共振”；另一方面，要善于运用法治方式推进改革，以改革促进法治建设。

　　三是处理好推进依法行政与推动科学发展的关系。从现代发展趋势来看，大至一个国家，小至一个地区，法治越来越成为经济社会发展的重要推动力量和人民群众权益的重要保障。良好的法治环境，已成为一个地方核心竞争力的重要组成部分。当前部门利益、地方保护主义，执法不严、司法不公、社会信用缺失等阻碍了营商环境法治化建设，也严重影响了地方的发展环境。要强化市场经济就是法治经济的观念，把营商环境法治化作为依法行政的重点工程加以推进，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。要充分认识到抓依法行政也是抓发展，推进依法行政就是推进科学发展。

　　四是处理好权与法的关系。法治要以规制公权力为主要方向，权力必须关进制度的笼子里。推进依法行政，建设法治政府，本质上就是处理好公权力与法的关系。各级领导干部要正确对待权与法，始终坚持依法用权、秉公用权、廉洁用权，自觉严守法律、敬畏法律、捍卫法律，这是对领导干部法治素养最经常、最直接、最现实的考验，也是衡量国家法治水平高低的一个重要标志。依法用权，前提是把握好权力边界，严格按法律规定、按权限、按程序办事，做到“法定职责必须为，法无授权不得为”；依法用权，必须坚持公平公正，确保权力公信力；依法用权，还要自觉接受监督。

　　五是处理好法治政府与法治国家、法治社会建设的关系。目前法治政府建设采取政府主导推进的模式，政府通过自身的公共权威，自上而下，有目标、有计划地规划、实施法治政府建设的主要事宜。从长远来看，法治政府作为一项系统工程，仅依靠政府自身主导、孤军深入的方式难以达成目标，需要调动多方面力量深入持久地推进。要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中，法治国家是根本任务和远大目标，法治政府是核心任务和关键环节，法治社会是基础任务和普遍要求，三者内在统一、互联互动。法治政府不能脱离整体法治环境，法治政府的深入发展迫切需要政府与社会的良性互动。没有公民和社会团体广泛参与形成的法治社会，就不可能实现法治政府建设的目标。因此，必须将法治政府纳入法治国家建设这个大局中去谋划、推进，同时，又要将法治政府与法治社会建设协同联动、互为促进。正如十八届四中全会《决定》指出的那样：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。” 

　 　 二、充分认识当前我省法治政府建设中存在的主要问题

　　近年来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，我省法治政府建设取得了显著成效。在建立健全领导体制机制、提高行政立法质量、科学民主决策、规范行政执法行为和加强行政监督等方面取得了重要进展。同时，我们也应当清醒地认识到，当前我省法治政府建设相对于十八届四中全会提出的新任务新要求、人民群众的新期待、推进国家治理体系和治理能力现代化目标来说，还存在较大的差距和不少薄弱环节，主要有以下五个方面的问题：

　　一是行政机关干部尤其是领导干部对自觉运用法治思维和法治方式办事的认识不到位、不稳定。总体来说，各地各部门的负责同志对党和国家关于推进依法行政、建设法治政府的方针政策、工作部署、基本要求，在认识上逐步加强和提高，但是这种认识与自觉运用之间尚有差距，尤其是在运用法治思维和法治方式推动发展与经济社会发展压力、政绩等的关系上存在模糊认识。对待法治仍然存在“说起来重要，忙起来次要，急起来不要”的现象，特别是在经济社会发展和改革中遇到棘手的矛盾或者紧急的事项时，法治思维就显得淡漠了。有的地方、部门不能全面完整地将依法行政贯穿于决策、执行、监督的全方位和全过程，往往把依法行政当作一个局部性、阶段性甚至部门性的工作对待。在作出重大行政决策时，“三拍”的随意性情况仍时有发生。

　　二是基层推进法治政府建设的“短板”明显。十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。当前，推进依法行政和法治政府建设的难点、重点也在基层。一方面，有法不依、执法不严、违法不究等问题依然存在；另一方面，多头执法、交叉执法、重复执法,以及以罚代管、粗暴执法、违法执法等现象时有发生。这其中，除了体制机制上的原因外，很大程度上是基层行政执法机关及其工作人员的素质和执法水平问题，同时也受到经费、人员配置、执法条件保障等因素制约影响，甚至部分基层执法单位还在靠罚没收入保运转、保工资等，这些都严重制约着基层政府的依法行政水平。

　　三是政府与市场的关系定位错位越位。十八届三中全会提出要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。然而，在现实中，有些政府及其部门履行职能很大程度上还是靠“领导意志”、“长官意志”，政府的手伸得还比较长，对社会经济生活干预仍然过多过滥，甚至对市场主体的微观活动进行干预，市场无法实现对资源配置起决定性作用，市场主体的积极能动性未能得到充分发挥。政府要切实转变职能，把微观事项放给市场、交给社会，履行好“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”职责。

　　四是行政执法理念、方式与社会现实要求不相适应。在行政执法理念上，重官本轻民本、重执法轻服务、重处罚轻教育、重事后问责轻事前制度规范等问题依然严重。在行政执法方式上，执法不合理问题依然突出，由于行政执法方式的不合理和落后，滥用行政强制执行和自由裁量权，引起了诸多社会矛盾。

　　五是政府法制机构的作用与法治政府建设要求不相适应。政府法制机构是政府及其部门依法行政的重要参谋、助手和顾问，是党委、政府推进法治政府建设的重要的综合性平台，是一个地方、部门法治水平高低的综合体现。然而，现实情况是，政府法制机构的作用发挥不够，在重大决策参与、执法综合监督、机构人员配置等方面存在不够的问题，尤其是县级政府法制机构多年不变的“人少质弱”状况与加强法治政府建设的要求之间的矛盾越来越突出，尚未得到很好解决。

　 　 三、适应全面依法治国新常态，加快推进我省法治政府建设

　　2015年是贯彻落实十八届四中全会精神、全面推进依法治国的第一年，也是关键的一年。省委、省政府对此高度重视。省委十届五次全会审议通过了《中共湖北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神  全面推进法治湖北建设的意见》，对全面推进法治湖北建设作出了重大部署。省委书记李鸿忠强调，“学习宣传贯彻好党的十八届四中全会精神，是当前首要政治任务。我们要认真学习领会全会精神，充分认识全面推进依法治国的重大意义，坚决贯彻落实依法治国各项任务，全面提升法治湖北建设水平”。省长王国生主持召开法治政府建设专题座谈会，要求各级政府主动适应人民群众民主法治意识不断提升的新要求、市场化改革深入推进的新形势，自觉树立法治思维，增强法治理念，学会运用法治方法应对经济社会发展新常态。当前，全省上下正在学习贯彻“四个全面”战略布局，这对深入推进我省法治政府建设、提升政府法制工作水平是一个重大机遇。推进法治政府建设是政府及其部门的共同职责。各级政府及其部门要履职尽责、勇于担当、主动作为，着力强化“三心”、“五性”，积极适应依法治国新常态，为推进我省法治建设走在全国前列作出积极贡献。

　　“三心”：

　　一是对公平正义的向往心。平等是社会主义法律的基本属性，公正是法治的生命线。当前，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的共同基础是社会公平正义。要坚持维护社会主义公平正义，并将自由、平等、公正作为社会主义核心价值观重要组成部分，把公平正义作为各级领导干部的第一法治思维。

　　二是对法律的敬畏心。要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，真正做到敬法畏纪，遵规守矩。

　　三是对权力的戒备心。要以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，切实做到把权力关进制度的笼子里。

　　“五性”：

　　一是权力来源的合法性。法治政府，首要的是权力取得合法。政府的一切权力由人民通过法律授予。要推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法定职责必须为、法无授权不得为。

　　二是权力运行的规范性。坚持科学、民主、规范决策，保障执法程序正当合法，推行无缝链接和高效便民的行政执行模式，确保权力在法治轨道上运行。

　　三是权力行使的合理性。改革执法体制，整合执法资源，提高执法效率，完善执法方式、手段、环境等。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准。

　　四是权力轨迹的透明性。保证权力在阳光下运行，保障公民知情权。坚持以公开为常态、不公开为例外，建立阳光、透明、诚信政府。

　　五是权力边界的受制性。树立公权力边界意识，切实将政府职能转到“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”上来，转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。树立权力受制约监督意识，强化对行政权力的制约和监督，形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。（作者系湖北省政府法制办党组书记、主任）