县级人大行使重大事项决定权的几点思考

一、行使重大事项决定权存在的主要问题

县级人大的法定职权有三项，即监督权、重大事项决定权、人事任免权。工作实践中，行使重大事项决定权仍然是县级人大履职行权的一个“短板”，存在“四多四少”现象：被动决定的多，主动行权的少；审议专项工作报告多，作出决议决定的少；法律明确规定的行使得多，法律原则规定的行使得少；临时动议的行使得多，有计划按程序行使得少。不仅削弱了人大应有的法律地位和作用，而且动摇了人大在全社会中应有的权威。其主要因素有以下几点：

思想认识不够到位。实践中，一些地方党委和政府领导人宪法意识和法律意识不强，对人大行使重大事项决定权的法定性、重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻认识，往往把人大看作是一个监督机关，而不是权力机关，不习惯或不愿意将一些依法属于人大讨论决定的重大事项依照法定程序提交人大讨论决定。部分人大领导缺乏责任感和使命感，在工作中重视行使监督权，忽略了行使重大事项决定权，担心因行使重大事项决定权而处理不好与党委、政府的关系；怕被认为是与党委要权，与政府争权，有意回避“越位”之嫌；怕作出的决议、决定贯彻执行不了而被“搁浅”，自找麻烦。

权力运行机制不够顺畅。目前，地方党委、人大、政府三者权力运行基本格局是党委决策、政府执行、人大监督。一些应当依法由人大决定的重大事项，一般都是党委、政府单独或者联合作出决定，行使了明显属于人大决定权范围内的权力。正是由于“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”这种权力运行机制尚未理顺，地方人大的重大事项决定权常常被同级党委或政府所替代，地方国家权力机关没有真正成为权力机关。

重大事项界定不够明确。虽然宪法和地方组织法对人大讨论、决定重大事项作了规定，但过于笼统原则，对什么是重大事项，缺乏明确具体的规定，以致实践中党委、人大、政府都在重大事项的判断上界定不清、把握不准，存在行权范围、程序和标准不明确等职责界限不清楚的问题，往往出现人大应该作出决定而没有作出决定，党委或政府应该提请人大决定的事项而没有提请。

工作机制不够健全。一是讨论决定重大事项缺乏工作制度。重大事项的提出、调研、论证以及讨论、决定等程序和方式方法，保障决议、决定贯彻落实的措施等，都缺乏具体可行的操作规程，致使操作上随意性大。近几年工作实践中，政府主动提请人大决定的事项大多数是政府投资项目举债或延期付款等事项，年初没有计划，基本上是临时动议的，导致人大行使决定权较为被动，常常是应政府之急，缺乏深入调研、科学论证，仓促“决定”，在一定程度上影响“决定”的质量。二是常委会组成人员结构不优，工作机构专业技术力量不够，自身创制能力有限，加上缺乏专家咨询和科学论证，影响了重大事项决定权的行使。三是人大行使决定权与行使监督权、任免权结合得不够紧密，基本上没有综合运用刚性监督手段来保证决议决定的贯彻执行，导致人大决议、决定得不到有效实施。

二、充分有效行使重大事项决定权的几点建议

强化对人大行使重大事项决定权法定性和重要性的认识。在县级人大的三项法定职权中，决定权是最根本、最主要的权力，在“三权”中处于基础地位，离开了决定权，人大就不能成为权力机关。因此，党委要牢固树立宪法和法律意识，从改进党的执政方式，提高党的执政能力高度出发，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，善于通过人大行使重大事项决定权，把党委对地方重大事务的主张转化为国家意志和全体人民的自觉行动。政府要充分尊重人大的法律地位，牢固树立依法行政意识，正确处理好人大与政府的决定与执行、监督与被监督的法律关系，对于依法应当由人大决定的重大事项，都要积极主动提请人大决定。人大常委会要切实增强行使重大事项决定权的责任感和使命感，牢固树立责任意识和担当意识，真把行使决定权摆在人大工作的突出位置，积极作为，理直气壮地行使重大事项决定权。

构建科学合法的权力运行机制。构建科学合法的权力运行机制，确保人大真正成为讨论决定重大事项的权力机关，需进一步理顺人大与党委、政府三者的关系。一是要理顺人大决定与党委决策的关系。党委作出的决策，对党的各级组织和党员具有约束力，对国家和全社会不具有强制性，而人大作出的决定，是国家意志的表现，对本行政区域内的国家机关、全体公民都是有普遍的约束力。党委对国家和社会事务的主张和意图，只有经过法定程序变为国家意志，才能对国家、社会和全体公民具有约束力。因此，党委作出决策后，应当通过人大党组或者直接向人大提出建议，由人大依法讨论、决定。人大要自觉接受同级党委的领导，建立健全人大讨论决定重大事项向党委请示报告制度，积极争取党委重视和支持，善于把党委的决策经过法定程序变成人大的决议、决定，保证党委的意图和主张得到贯彻落实。二是要理顺人大决定与政府行政决策的关系。从宪法和地方组织法的规定来看，人大是权力机关，是本源的权力，而政府是执行机关，是派生的权力。人大重大事项决定权与政府行政决策权是上下位关系，行政决策权要服从人大决定权。人大的决定是创制性的，具有主动性、原则性和方向性，政府行政决策是执行性的，具有从属性、具体性和措施性。因此，政府要建立健全重大决策出台前向本级人大报告制度，对应当由人大审议决定的重大事项要及时、主动提请人大审议决定，并落实好人大的决议决定。同时，人大应尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与联系，使双方在重大事项决定上形成共识，达成一致，按照法律规定，积极主动地行使好重大事项决定权，努力实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，真正形成“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制，真正让人大成为代表人民决定国家事务的权力机关。

明确界定重大事项。笔者认为，人大讨论、决定的重大事项，可以从以下几个方面来界定：一是宪法、法律、法规有明确性规定和原则性规定的事项；二是事关本行政区域内经济社会发展全局性、长远性、根本性的事项；三是人民群众普遍关注、迫切要求解决的事项；四是需要人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项；五是人大认为需要讨论、决定的其他事项。建议地方各级人大按照法定性、全局性、人民性和可行性的原则，从本行政区域内实际出发，建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制，并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录，设置重大事项项目库，明确权属。

健全行使重大事项决定权的工作机制。一是完善讨论决定重大事项的操作规程。要建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法，防止临时动议，提高议决质量和决议决定落实效率。二是优化人大常委会组成人员结构，增强常委会各工作机构专业技术力量，切实提高人大讨论决定重大事项的创制能力。三是建立专家咨询和科学论证机制，增强决议决定的科学性和可行性。四是加强监督检查，实行跟踪问效，必要时采取质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段，确保决议决定得到有效落实，以维护人大决定、决定的严肃性、权威性和法律效力。（武穴市人大常委会办公室主任  徐亚荣）

责任编辑：丁爱萍