现行人事档案制度弊端日渐明显 全国超60万弃档族
近日，新华社关于“全国档案保管费每年多达数十亿”的报道引起社会广泛关注，并引发人们对人事档案管理方式的再思考。
作为一项常规性的公共政策工具，我国人事档案制度对信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面作出了不可磨灭的制度性贡献。
但如今，现行人事档案制度已无法适应时代转型和社会进步的需要，其弊端与缺陷越来越明显。在用工方式多元化和人员身份复杂化趋势加剧的今天，人事档案管理该如何改革？
流动人员：档案成鸡肋弃档族日益增多
在北京人力资源和社会保障网上，流动人员人事档案栏目中，每月都在公示“长期失去联系超过5年的流动人员人事档案名单”。
根据《关于进一步加强流动人员人事档案管理工作的通知》(京人发[2007]51号)的要求，公示期为30天，希望公示人员尽快与所属存档单位联系，公示期满将视为自动终止档案托管关系。
在北京，这样的公示已经持续了7年。
2007年12月，北京市人才档案公共管理服务中心公示首批长期失去联系的流动人员档案5700多份，仅有200多人前来认领。其他5500多份失去联系超过5年且被公示的档案将被入库封存，成为“死档”。
这样的弃档现象，亦属全国各地人才档案管理部门的普遍遭遇。早在12年前，2002年人事部全国人才流动中心以及各省市人才交流服务中心曾做过一项不完全统计，全国至少有60万“弃档族”。
如今，这样的弃档族越来越多。
事实上，从上世纪90年代初期开始，大批企业关、停、并、转，新的用工制度逐渐建立，这导致人员流动性增加，职工的档案管理逐渐与企业分离。这意味着“单位人”开始向“社会人”转变。
加之，1997年，国务院下发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度，办理退休以及养老保险也开始与人事档案脱钩。
在1998年6月以后上社会保险的部分人群，可以基本上脱离档案的束缚，即在退休时，不需审查档案，无需依据档案中记载内容确定保险利益。
传统人事档案的功能正在大大减弱和退化，人们对档案的态度随之剧变，个人和管理部门对档案的轻视导致一些档案丢失缺损，甚至自持档案者也大有人在。
于是，人才流动愈频繁，“弃档族”愈庞大，各地人才服务机构存放的“死档”数量也在逐年攀升。
最为常见的情况是，很多人将档案“扔”在人才中介机构，往往只缴纳第一年的托管费，之后不续办托管手续也不缴纳相关费用。
档案管理员们将这些档案又分为“绝对死档”和“相对死档”。“绝对死档”有两种情况，当事人出国定居或死亡，这部分比例很小。
“相对死档”则指存档人长期不缴纳存档费用或完全不理会档案，其中也包括一部分自持档案者。这部分档案的主人一旦需要时，“沉睡档案”很可能被“激活”，当然需要补交档案管理费以及一笔数额不小的滞纳金。
原江西省人才交流中心副主任罗水泉曾公开表示，中国江西人才市场建有江西最大的人才档案库，可保存10万份个人档案。2009年，它的实际存放量已达到了两万多份。可是随着托管档案的增多，和档案主人长期失去联系的“死档”数量也在不断增加。每人每年240元的存档费，交费率还不足50%。
另外，清理“死档”令存放档案的单位和中介机构头痛不已，“谁都不敢随便销毁、故意丢弃档案，就算档案当事人不来办理相关手续，其档案还得妥善保管。”
据了解，档案部门将人事档案视为“弃档”处理后，一般都会封存起来，不再更新其中的资料，相关的人事服务也会停止。封存期内，由于无任何人事记录，将会对当事人的工作经历、工作业绩等方面的认证有很大影响。在我国现行人事管理制度下，这将会直接影响其转正定级、职称评定、工龄计算、贷款办理、社会保险缴纳等多方面工作，甚至会造成身份丢失等严重后果。
另外，虽然“弃档”可以激活，但并不能保证所有的信息都能补齐，轻易“弃档”，也许就会“遗祸”无穷。
官员干部：档案是命根，造假屡见不鲜
流动人员视同“鸡肋”的档案，对官员干部来说，却异常重要。其履历、工作业绩、能力、获奖或被处分的情况等等，都通过档案呈现在组织部门眼中。而就因为其如此重要，档案造假在一些被查处干部中屡见不鲜。
2014年7月8日，中央组织部通过12380举报网站通报了山西、广东严肃查处3起干部档案造假案件的情况。
根据12380举报网站，3起案件分别是：
山西查处太原市质量检验协会原秘书长王红英档案造假案。王红英，2013年4月任太原市质量检验协会秘书长。经查，王存在伪造虚假年龄、虚假身份、虚假任职经历等问题。
山西查处运城市经济开发区副主任黄梅芳档案造假案。黄梅芳，2013年6月任运城市经济技术开发区副主任、党工委委员。经查，黄梅芳的干部人事档案存在涂改年龄等造假问题。
广东查处梅州市劳动教养管理所原政委钟立档案造假案。钟立，2010年5月任梅州市劳动教养管理所政委，2013年7月至2014年3月任梅州市技师学院副院长。经查，钟立存在工作经历弄虚作假、违规获取公务员身份等问题。
类似干部档案造假的事情屡见不鲜。曾有公务员毫不掩饰地指出，对于走进仕途的人而言，年龄、民族、学历、关系等都是对其晋升产生影响的因素，“造假、篡改部分内容并不是什么稀奇事”。
有档案管理人员表示，修改档案的行为在一些地级市和县城更容易发生。在这些地方，“山高皇帝远”，人情关系和权力影响更容易介入，这些都会对制度的严格执行构成极大冲击。
陈伟是河北省保定市城市管理局新市区分局的一名城管队员，提及修改档案，他表示这种事很常见，“撤销一些处分，增加立功、受奖及先进个人、劳动模范等荣誉称号等”。
对此，保定市一名档案工作人员告诉记者，一些人工作调动频繁，流动性大，单位档案如管理不严，篡改档案会很容易。从工作简历、专业职务，到出生年月、学历都能改，有的甚至伪造录用和任职手续。
这样一来，档案就丧失了最原始的价值。
而如何防范人情关系和权力渗入档案管理系统，已经引起社会深思。
向“信用档案”转化，改革利益冲突不可避免
作为官本位意识和计划经济体制的特有产物，作为单位制下一种强有力控制的不对称的典型政治化符号，当下中国人事档案的信任赤字在不断扩大，改革的呼声也随之产生。
广州大学公共管理学院院长陈潭告诉记者，2005年，中国人事科学研究院《中国人才报告》就提出，我国人事档案制度改革举步维艰，大大落后于干部人事制度改革的整体进程。
干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个组织，多头管理下的利益冲突不可避免。
尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，但为了“分得一杯羹”，劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的就业分配和留学服务机构等，都参与到利益的争夺当中。一些地方的人事部门和劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、社保办理等权力，为争夺档案托管撑腰。组织部门、人事部门、劳动部门等的档案管理专职人员配置以及专门的档案管理部门的从业人员都不愿意“革自己的命”，人事档案制度变革的系统性、复杂性和艰巨性可以想见。但是，不论如何，人事档案制度变革的趋势是不可逆转的。
陈潭认为，信息记录才是人事档案最基本、也是最重要的功能。这种以信息记录为主形成的档案材料，将是真正了解个人的依据和载体。加强信息的真实记录和进行规范化的管理，不仅能增强公民的档案意识，还能提高档案的使用频率，更能显示它的价值。而档案价值越大，人们对档案也就会越发重视。
人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能，从而改变原有的政治化管理和身份依附关系；须强化人事档案的信用管理功能，从而避免当前的制度危机和管理困境。人事档案制度改革需要在以下四个方面开展具体工作：
第一，明确人事双方的权利与义务，强化契约化管理。公共人事管理必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员地位，取消原有的干部身份，强调权利与义务的对称。要通过不断完善《公务员法》，逐步在公共领域推行契约化管理制度。
第二，建立人事档案信息数据库，实施电子化管理。要建立全国联网的、公开的、可检索的个人信用数据库，对不涉及个人隐私和国家机密的人事档案信息进行数字化、电子化处理，制作人才档案信息库，可以作为开放式的人才信息网络平台的主要信息源。人事档案管理的电子化意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。
第三，建立人事代理制度，推动社会化管理。各社会组织在平等享有人事档案服务的同时，必须承担定期向人事档案管理中心送交其所使用人员在使用过程中所形成的各类档案数据，由人事档案管理中心进行整理后向社会公开。
第四，建立社会征信体系，健全法治化管理。
陈潭还提出，我国现行的档案法于1987年颁布，1996年进行了修改。随着社会的发展，档案主体的多元化，档案载体的多样性和群众对档案信息的新需求，尤其是信息化进程的迅猛发展，导致档案法的一些规定与当前档案管理的要求很不相适应。
修改档案法最迫切的是建立社会征信体系。我们要把现行人事档案所具有的“政治管理性档案”特点逐步转化为“信用档案”。为此，必须实行个人资信档案登记制度，建立主要包括个人基本履历、履约能力、履约诚信状况、社会责任意识、不良记录等方面信息的实时和历史的信用档案；大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，使信用管理机构或专业公司能够合法、真实、迅速、完整、连续、公开地获取用于制作企业或个人资信、信用的有关数据，并允许合法地传播或经营经过处理的征信产品。
信用管理行业范围应当包括企业资信调查、消费者个人信用调查、资产调查和评估、市场调查、资信评级、商账追收、信用保险、信用管理顾问、通过电话查证票据服务等。所以，还应当制定《社会信用法》《公正信用报告法》等，规范企业和个人行为，引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争。
相关链接：国外人事档案管理
美国：公私分离
美国的人事档案管理因雇员任职机构的所有制差别，可以分为公有系统与私立系统两大块。在不同的系统，人事档案采取了不同的管理模式。
公有系统的人事档案一般采取的是集中管理模式。各级政府机构和其他公立组织的现职人员，其人事档案均由所在机构的人事部门集中统一保管。人事管理总署就是联邦政府管理公务员的中枢机构，总体负责联邦政府所属公务员的任用、考核、培训、晋升和退休等事宜。
联邦政府各机构都统一设置了人事部门负责管理本单位现职人员的人事档案。州政府以及其他地方政府中也类似地设有管理现职公务员人事档案的机构，有的叫“人事办公室”，有的称“人力资源办公室”，虽然名称不尽一致，但工作职责和范围基本相同。
美国联邦政府系统的非现职人员，其人事档案则由“国家人事文件中心”集中保管。
私立系统的人事档案一般采取分散的社会化管理模式。企业、公司或其他私立组织的雇员，其人事档案往往由本单位的人事部门保管。如果雇员出现死亡、辞职或工作调动等情况，其人事档案仍然保留在原供职单位。有的情况下，企业、公司或其他私立机构也把进入半现行期的员工档案移交到商业性文件中心寄存。雇员进入新的单位，就建立起新的人事档案。可见，这种做法的突出特点是“人档分离”。
此外，美国人事档案管理的特色之处还在于一些专业部门也保存着大量的个人数据，如社会保障署建立的社会保障号和人事档案记录。
美国所有成年人都有一个由国家社会保障署颁发的社会保障号，社会保障号如同身份证一样重要，如果公民有违规行为，就会被记录在号码中，对他的切身利益产生影响，以此作为日后获取退休金、老年医疗保险、退伍军人福利等各种社会保障的凭证。这种号码可以随时调出，起初仅用于社会保障服务体系，后来逐渐发展成为社会各界共享的、全国联网的大型计算机数据库系统。它超越了档案的运用范围，在控制社会秩序方面具有良好的作用。国家人事文件中心保存的人事档案也记录有社会保障号，这样就可以结合利用。
法国：集中下的分级管理
法国公务员管理体制是统一领导下的分级负责制，公务员管理以政府各部门为主，因此公务员的人事档案也均由政府各部门自行保管。行政和公职总局负责管理公务员的综合协调工作；内政部地方权力机构总局负责协调地方公务员管理工作和制定地方公务员管理规则；卫生部医院局负责制定医疗卫生人员的管理规则；经济财政和预算部预算局负责公务员的编制和退休金发放管理工作。
至于人事管理，政府各部门都设立有专门的人事司，司下还设有处、科两级，负责公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利等管理工作，并将这些方面的内容计入人事档案进行管理。可见，法国政府系统人事档案采取的也是集中管理模式，现职人员的人事档案都集中保存在各供职单位的人事部门。
政府机关和社会组织的雇员在退休或离职后，其人事档案也要移交到文件中心或档案馆集中保管。特别是高级官员或职员的人事档案，更加受到重视。例如法国规定，高级外交官和军官的人事档案，在他们去世后一律由国家档案馆负责保管。总统的私人文件，也要寄存在国家档案馆，但总统或其后代有权提出利用限制。
日本：管理形式不统一
日本的人事管理机构主要有中央人事院、省厅人事机构与地方人事机关。中央人事院主要负责掌管公务员的待遇改善、考试、任免、福利、进修、奖惩等相关事务。各省厅人事机构的名称不一，有的称为“人事局”，有的称为“人事课”，也有的叫“人事部”，它们负责保管各省厅机关的人事档案；地方政府的人事机构多为“人事委员会”，负责保管同级机关的人事档案。
长期以来，日本人事管理的基础主要是年功序列制度和终生雇佣制度。年功序列制度的主要内容是按照年龄和就职年数来升职、升级和加薪，工资的高低主要取决于工龄的长短。职员在单位的任职时间一般都相当长，因此人事部门要对职工进行全面的人事记录。
人事档案包括员工的录用条件、录用经过、职务、能力、资格、待遇、健康状况、履历、身世、奖惩等所有资料。由于人事档案的内容相当多，因而有些单位采取集中归档的方法管理；有些单位则采取卡片式的管理方法。人事档案不仅是涉及职工录用、调配、晋升、培训、待遇、福利和保健等人事管理的基础资料，而且也是在职员工必不可少的资历证明。因此一般来说，各单位都会妥善保管人事档案，即使员工退休或离职后也会保存相当长一段时间。(半月谈网综合民主与法制时报、新华社、人民日报等报道)(来源：半月谈)