襄阳市：坚持改革创新落实主体责任 大力度推进省级法治政府试点建设
一、2014年推进依法行政、加强法治政府建设的情况
（一）注重顶层设计，突出法治思维，切实落实行政首长推进依法行政的主体责任
一是坚持共同推进、一体建设，法治政府建设与改革发展各项工作同部署、同落实、同考核。十八届三中全会提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2013年来，市委、市政府将依法行政工作纳入对县（市）区和市直部门综合目标考核内容，实现与改革发展各项工作同部署、同考核。2014年4月，我市首次以市政府文件的形式印发了《2014年度法治政府建设工作要点》，明确了全年法治政府建设的重点工作；市政府要求，市政府法制办继续牵头进行年度依法行政考核，在年底对全市法治政府建设情况进行综合评价、并通报考核结果。
二是领导率先垂范，切实落实行政首长推进依法行政的主体责任。市委、市政府将各地、各部门行政首长推进依法行政责任纳入年度目标考核的内容，督促行政首长切实承担起法治政府建设的主体责任。今年以来，市委常委会和市政府常务会议先后十余次专题研究法治建设工作。省委常委、市委书记王君正同志多次强调，要以建设“全省领先、全国一流”的法治城市为目标，努力把襄阳建成依法行政示范区。2014年8月，市政府召开全市法治政府建设暨平安法治建设推进会，市长别必雄同志要求各地、各部门细化分解任务，明确责任分工，实施路线图管理，切实推进法治政府建设目标化、项目化、路径化。
三是加强法治培训，培养领导干部和执法人员的法治思维。2014年6月，我市分2期对53家市直执法部门分管领导及法制科长、申领行政执法证件的一线执法人员共计600余人进行了为期3天的集中培训、考试。省政府法制办副主任魏月明同志应邀为培训人员授课。市政府主要领导高度重视培训工作，亲自批准培训方案，市财政列支了专项培训经费，市政府法制办精心安排组织工作、高标准邀请授课专家、严格规范考试命题，确保了培训工作的有序开展。市审计局、市民防办主要领导，市财政局、市人社局、市卫计委等市直部门领导班子成员全程参加培训。
（二）坚持改革驱动，规范基层执法，破解影响法治政府建设的“短板”问题
一是改革行政复议体制，正式启动行政复议委员会试点工作。在省政府法制办的大力支持下，2014年9月1日，襄阳市政府行政复议委员会正式运行，我市成为全省首家经省政府批准成立行政复议委员会的地级市政府。市政府行政复议委员会由主任委员、副主任委员、委员共76人组成。自9月1日起，市政府部门、省以下半垂直管理部门的行政复议权全部集中到市政府，市政府各部门不再受理和办理行政复议案件。2014年，在人员编制十分紧张的情况下，市政府为行政复议委员会增加了一个行政编制，聘用了一名具有专业法律资质的办案人员，极大充实了行政复议办案队伍。今年1-9月，市本级共收到行政复议申请83件，较去年同期的57件增长45.6%；依法受理61件，较去年同期的52件增长17.3%；审结39件，较去年同期的29件增长34.5%，较好地发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用。
二是改革行政执法体制，推进综合执法。十八届三中全会决定要求，深化行政执法体制改革，推进综合执法。2014年5月，市编办、市政府法制办对市、区行政执法体制、乡镇行政执法体制进行了专题调研；7月，市委常委会专门研究了行政执法体制改革的议题，要求按照积极稳妥、逐步推进的原则对18家行政执法部门的现行执法体制进行改革。2014年9月，按照省委、省政府的要求，市委、市政府在学习借鉴上海自贸区经验的基础上，积极开展高新区先行先试改革试点工作，组建行政审批局、综合执法局、市场监管局，实现“一枚印章管审批、一个部门管监管、一支队伍管执法”；权力下放的同时，市政府还建立了执法权与财政权、检验检测能力、专业技术水平、人员待遇相配套的机制，避免出现权力下放后“接不了”、“管不住”，甚至执法权失控的情况。
三是改革执法部门内部监督机制，推进执法监督关口前移。全面推行行政处罚案件部门内设法制机构审查制度和行政处罚案件审查委员会审批制度，对进入一般程序的行政处罚案件，执法人员要将处罚的事实、依据及处罚意见，送本部门内设法制机构进行合法性审查，部门内设法制机构审查后提交本部门案件审查委员会集体讨论决定。目前，市直各行政执法部门都成立了行政处罚案件审查委员会，每月定期召开案审会，审理重大处罚案件。如市质监局每周五召开案审会例会，市环保局每周一召开案审会例会，市建委还专门出台了案审会程序规定。
四是改革行政执法裁量基准制度，着力解决随意性执法和选择性执法问题。2014年，结合行政权力清理工作，市政府要求法制办对市直各部门行政处罚依据再次进行了清理，对依法应当或可以给予行政处罚的条款进行了进一步规范，督促各部门在政府网站和部门网站分别公布处罚依据、各个环节的执法人员、办结时限、联系方式及监督电话，确保行政处罚的每个环节都在阳光下运行，让行政处罚自由裁量不再“自由”。市政府还要求市政府法制办在2014年依法行政考核中，重点检查执法部门是否在行政处罚决定书中引用行政处罚自由裁量标准，是否在审理报告中对适用行政处罚自由裁量标准情况进行说明。
（三）创新体制机制，打造制度铁笼，不断优化经济发展环境
一是加强社会领域制度创新。为规范市区配套教育设施的建设和管理，促进教育公平、均衡发展，市政府出台了《襄阳市市区新建居住小区配套建设中小学校、幼儿园管理办法》（市政府令第35号），对市区新建居住小区配建相应的中小学校、幼儿园进行了明确规定，充分保障了群众子女就近入学的教育需求。《襄阳市居住证管理暂行办法》（市政府第38号令）重点突出了基本公共服务的全覆盖，注重流动人口信息平台建设，规范了持证人应享有的基本公共服务权益的具体内容，为襄阳市推行居住证“一卡通”制度提供了有力的制度支撑。
二是全面推行“三张清单”管理制度。2013年10月，市政府率先公布市级行政权力事项4668项；12月，各县（市）区“权力清单”全面公布，我市成为十八届三中全会后全国第一个公布市县两级“权力清单”的城市，2014年1月19日，《湖北日报》头版报道我市行政权力清理工作。2014年9月，市政府公布市级市场监管事项181项，逐项明确了监管法律依据及监管主体，我市成为全省第一个公布“监管清单”的城市。目前，作为试点的高新区“负面清单”已经编制完毕，并向社会公布。在编制“三张清单”的过程中，市政府要求各部门按照法定程序优化流程，并绘制行政权力运行流程图，同时在流程图上明确每个办事环节的承办机构、责任人、联系方式、办理时限及监督投诉电话，尤其是对没有法定办事时限的，要明确承诺时限，承诺办事时限要最大限度满足市场主体的合理预期；能够现场办理的，一律要即时办结；办理时限要向社会公开承诺，并接受监督，通过办事公开、服务公开、流程公开、承诺公开、监督公开倒逼行政效率的提高。
三是对行政审批“场外”办事环节进行规范。随着行政审批制度改革的不断深入，在政务服务中心“场内”办事的流程和时限得到了很好的规范。然而，市场主体仍然认为，行政审批效率有待提高。2014年，经过调研和专家论证，根据我市的实践，市政府认为，目前审批效率不高问题主要集中在现场踏勘、专家评审、上级审批、图纸设计、中介评估等行政审批制度改革尚未触及到的“场外”办事环节。目前，襄阳市保留的145项行政审批事项中，就有62项涉及现场踏勘，6项涉及专家评审，24项涉及上级审批。2014年8月以来，市政府要求市审改办牵头，重点对现场踏勘、专家评审等“场外”办事环节进行清理规范，明确办事时限，并在政务服务中心窗口公示；各部门入驻中心窗口首席代表负责协调督办，政务服务中心负责日常监督考核。
四是创新执法监督方式，运用信息化手段实现对行政执法的全程监督。2012年10月，市政府出台了《襄阳市涉企行政执法检查电子监察管理暂行办法》（襄阳政发〔2012〕37号），建立了涉企年度执法检查计划网上备案审查和重大行政处罚网上备案审查制度。截至2014年9月，市食药监局、市工商局等30多家行政执法部门已登陆电子监察系统运行。2014年1至9月，市政府法制办受理重大行政处罚备案审查案件49件，比2013年（30件）增长了63%，预计到2014年底，受理案件数可能比2013年翻一番。2014年10月15日，市政府专门印发了《关于进一步规范重大行政处罚备案审查工作的通知》，进一步明确了落实市委、市政府优化经济发展环境；履行民主程序，充分听取陈述申辩；不予备案情形；兼顾行政执法效率等的具体内容。
五是创新处罚信息公开制度，努力提高行政执法的透明度和公信力。自2008年以来，我市建设系统即率先在部门网站上公示已经生效的行政处罚决定书，并与企业信用信息挂钩；2014年，市建委出台了《襄阳市城乡建设委员会行政执法公示制度》，对行政执法公示范围、公示方式等内容做了具体规定。今年6月，市工商局在全省工商系统率先出台行政处罚案件信息公开办法，对行政处罚案件信息公开机制和程序以及相关保障措施分别进行了明确。截至目前，市工商局已在部门网站公示了29件关于制售假冒伪劣商品和商标侵权案件的处罚决定书。今年年底前，我市将召开现场会，推广市建委、市工商局公开行政处罚决定书的做法，以公开促公平、以公开促公正，努力提高行政执法的透明度和公信力。
二、2015年推进依法行政、加强法治政府建设的总体思路和具体举措
2014年，我市法治政府建设取得了一定的成绩，但这些成绩离省委、省政府及省政府法制办对襄阳的厚望，离党的十八大提出的2020年基本建成法治政府建设的目标还有不小的差距。2015年，我市将以贯彻落实三中、四中全会精神为主线，以打造“全国一流、全省领先”的法治城市为目标，突破性抓好法治政府试点建设，突破性抓好行政复议体制机制创新、突破性抓好行政执法体制改革，努力把襄阳建成依法行政示范区、公正司法满意区、社会管理创新区、全民守法和谐区。具体举措概括起来就是“7个大力推进”：
一是大力推进法治政府试点工作。2015年，我市将组织开展《襄阳市加快法治政府建设工作实施方案》执行情况检查，重点指导基层解决法治政府建设“短板”问题；全面开展“依法行政示范区”创建活动，以点带面，推进全市法治政府建设。
二是大力推进行政复议委员会试点。2015年，我市将深化行政复议委员会试点工作，制定《行政复议案件办案程序实施办法》，积极推行“四集中”的案件审理模式：集中受理、集中审理、集中决定、集中执行，批准枣阳市、宜城市开展行政复议委员会试点工作，尽快推动两地行政复议委员会正式挂牌。
三是大力推进行政处罚信息公开。2015年，我市将继续推广市建委、市工商局公开行政处罚决定书的做法，重点在食药监、科技、质检、安检、农委、商务等市场监管部门推行行政处罚信息公开。研究制定推进行政处罚信息公开的相关制度，形成长效机制。
四是大力推进行政执法体制改革。2015年，我市将继续探索开展综合执法体制改革，重点对高新区综合执法局、市场监管局的运行情况进行跟踪分析、总结，争取形成经验在全市推广。
五是大力推进行政审批“再提速”。2015年，我市将对标先进地区，对行政审批事项再进行大力度地精简，公布行政审批项目库，借鉴上海自贸区经验和天津滨海新区经验，在高新区率先试点，分类优化行政审批流程，重点清理行政审批“场外”办事的“隐性环节”，消除一切“灰色地带”，建立市场主体与权力寻租的“隔离带”。
六是大力推进重大行政决策程序规范。2015年，我市将认真履行《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》，严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性评估和集体讨论决定等程序，指导各地、各部门结合实际制定重大行政决策程序规则。
七是大力推进领导干部学法用法。2015年，我市将把贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神作为推动法治城市建设的总纲领、总要求，通过培训会、研讨会等形式组织全市领导干部和行政执法人员开展专题学习，把思想和行动统一到中央的决策部署和具体要求上来，加快法治城市建设，不断增强服务汉江流域中心城市建设的水平和能力。
三、几点建议
（一）关于推进“三项牵头工作”的建议
根据省委办公厅关于印发《落实省委惩防体系建设2013-2017年实施办法省直单位任务分解方案》，省政府法制办承担了三项牵头工作：制度廉洁性评估、规范性文件清理与备案审查、行政执法体制改革和规范行政执法自由裁量权。这三项工作既是省委、省政府赋予省政府法制办的任务，也是地方党委2013-2017年惩防体系建设的重要抓手。建议省政府法制办在总结各地既有经验的基础上采取有效措施，在省级层面大力推进，同时加强对基层工作的指导。
一是关于制度廉洁性评估工作。2013年初，按照市委、市政府的要求，我市建立了制度廉洁性评估制度，将预防腐败贯穿于制度建设之中，铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件。2013年以来，我市出台的市政府令全部经过了制度廉洁性评估。由于该项工作的原牵头单位是纪检监察机关，各地制度廉洁性评估领导小组办公室也都设在纪检监察机关，目前，省政府法制办已会同省监察厅下发文件。建议2015年组织年度检查，并将制度廉洁性评估工作逐步纳入法治化轨道。
二是关于规范性文件清理与备案审查。2014年7月，市人大出台《襄阳市人大常委会规范性文件备案审查工作实施办法》，成立了市人大常委会备案审查室，加强对市政府规范性文件的备案审查工作；市政府办也将相应成立备案审查科，建立市政府令由市政府法制办报备，市政府其他规范性文件由备案审查科报备的规范性文件报备机制。建议省政府参照《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》的相关规定，修定《湖北省各级人民政府规范性文件备案审查工作办法》，强化各级政府对政府部门及下一级政府规范性文件备案审查工作。
三是关于规范行政执法自由裁量权。2009年，市政府制定出台了《襄樊市规范行政处罚自由裁量权办法》，从制度上构建规范行政处罚自由裁量权的长效机制，市直47个执法部门共清理实施行政处罚的法律依据1538件，对依法应当或可以给予行政处罚的条款进行了进一步规范，市政府还要求各部门公布规范结果，接受公众监督。2012年以来，市政府要求在全市行政执法案卷评查活动中，专门对行政处罚自由裁量标准执行情况进行检查，全面规范行政处罚自由裁量权。建议省政府建立完善规范行政执法自由裁量的日常考核评查制度，变运动式监管为日常监管。
（二）关于加快法治政府建设的建议
一是落实各级政府及其部门行政首长推进依法行政工作的主体责任。建议省政府出台文件，对各地各部门落实依法行政工作主体责任提出明确要求，加强考核检查。
二是每年定期召开全省法治政府建设暨依法行政工作推进会，对全省法治政府年度建设工作进行统筹安排，做到法治政府建设与改革发展的各项工作同部署、同落实、同考核。
三是强化国家公职人员特别是各级领导干部的法治思维和底线思维，提升其运用法律来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。建议省政府法制办每年会同省委组织部等有关部门定期举办市、县政府及其部门领导干部法治政府建设研讨班和专题讲座，重点对全省县级以上领导干部进行集中轮训。
四是建议省政府提请省人大出台《湖北省行政决策程序条例》，将行政决策程序纳入法治化轨道。
五是尽快启动“较大的市”地方立法权调研工作，与《立法法》的修订保持无缝对接。一旦《立法法》修订通过，省政府应责成省编制、财政等部门在人员编制、机构、经费等方面下发专门文件，优先考虑赋予襄阳作为省域副中心城市享有地方立法权。
六是进一步加快政府立法工作。随着经济活动的发展、改革的不断深入和利益关系的不断调整，民生、城市建设管理领域涌现出大量的新情况新问题，许多问题存在法律“真空”，比如：城市客运出租汽车管理的问题，城市养犬管理问题，食品小作坊监管问题，夜间施工扰民等问题。建议省政府进一步加快上述领域的立法工作，为基层执法提供上位法依据。
七是加强对全省综合执法体制改革的立法支撑。今年9月，市委、市政府专门组织市直各部门和高新区赴上海学习自贸区先行先试试点经验。上海市在推进综合执法体制改革方面，严格遵循了习总书记提出的“凡属重大改革举措都要于法有据”的要求，上海市人大专门出台了地方性法规，市政府专门制定了地方政府规章，整个改革步伐都纳入了法治化的轨道。我省除武汉外的其他城市，由于还没有获得地方立法权，不能通过立法的方式为先行先试工作提供立法支撑，导致综合执法主体法律地位不明确，垂直管理部门执法权限难以集中等问题。建议省级层面通过立法，对开发区先行先试改革试点工作充分授权，并责成省编办会同省财政厅等相关部门，先就开发区综合执法工作在机构设置、人员编制、经费保障等方面给予重点支持。
