中期财政规划亮相预算改革“舞台”

　　新年始伊，国务院出台《关于实行中期财政规划管理的意见》（以下简称《意见》），通过科学合理测算，对未来几年财政收支进行统筹安排，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，促进经济社会平稳健康发展。这表明，作为深化财税体制改革重要内容的中期财政规划，正式亮相新一轮预算管理制度改革“舞台”。

　　为什么要实行中期财政规划

　　相较而言，中期财政规划是新一轮预算管理制度改革提出来的。财政部预算司有关负责人介绍说，中期财政规划是财政部门会同政府各部门，在分析预测未来3—5年重大财政收支情况，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目研究政策目标、运行机制和评价办法的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。

　　“实行中期财政规划管理，主要是问题导向而来。”这位负责人说，当前我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂，财政可持续发展面临较多挑战，财政收入增速下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化僵化；地方政府性债务存在一定风险隐患；专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。“通过实行中期财政规划管理，强化财政规划对年度预算的约束性，有利于解决影响财政可持续发展的体制机制问题，有利于提高财政政策的前瞻性和有效性，也有利于增强财政对稳增长、调结构、促改革的作用，为实现经济社会可持续发展打下良好基础。”

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君说，中期财政规划是新一轮预算改革的突破口。通过实行中期财政规划，便可透过每个特定财政年度的预算文件，前瞻、解读和评估各级政府未来3—5年的财政变量（包括收入、支出、财政余额和债务），以及纳入预算的公共政策、规划和活动。而在以前的年度预算框架下，这是无法实现的。

　　用中期财政规划约束年度预算编制

　　据介绍，国际上中期财政规划有三种常见的形式。根据对年度预算约束的详细程度不同，分别为：中期财政框架（MTEF）、中期预算框架（MTBF）和中期绩效框架（MTPF）。我国初步实施的中期财政规划按照三年滚动方式编制，更接近于中期财政框架（MTEF）。财政部预算司有关负责人表示，今后将在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到中期预算。

　　财政部财政科学研究所所长刘尚希说：“推动中期财政规划，意味着决策方式要改变，特别是将中期财政规划与中国的五年规划相结合，背后将是政府治理观念的改变。”

　　在此之前，我国实行的是年度预算。如何处理中期财政规划与年度预算的关系？《意见》对此进行了规定：强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

　　分年度看，中期财政规划的第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。通过逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效约束和指导年度预算。

　　分级次看，全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。地方中期财政规划对地方年度预算编制起约束作用。部门三年滚动财政规划对部门预算起约束作用。

　　“与年度预算相比，中期财政规划的主要优势在于将政府政策的可持续性评估纳入预算过程，从而促使预算制定者不断权衡各项政策的利弊得失，并与资源可得性充分协调，在此基础上对拟在预算中采纳的各项政策措施做出明智取舍和优先性排序。这个过程有力地促进了政策和预算的融合。”王雍君说，中期财政规划还具有年度预算不具有的其他许多优势，特别是可为减少财政资金存量及其使用问题提供一揽子解决方案。

　　推进实行中期财政规划管理

　　从《意见》看，中期财政规划主要包括四部分内容：一是预测现行政策下财政收支。二是分析现行财政收支政策问题，深入查找财政收入制度、财政支出政策存在的问题，以及债务风险问题。三是制定财政收支政策改革方案。在财政收入方策方面，要提出税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和政府性基金项目的路线图和时间表；在财政支出政策方面，要梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标，列出分年度工作任务和时间节点；在政府债务管理方面，要合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理等。四是测算改革后财政收支情况，并进行综合平衡。

　　《意见》明确提出，“凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。”这意味着，中期财政规划管理不是可有可无的，而是必须要做的。《意见》同时要求，财政部门要增强协调意识，主动加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作，中期财政规划草案送同级政府批准前，要征求同级相关部门和社会有关方面的意见。各部门也要树立中期财政观念，拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，可持续发展，不得一年一定。对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策，有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制。

　　据了解，财政部正在牵头编制全国中期财政规划，并拟定了路线图和时间表，在编制2015-2017年全国财政规划的基础上，做好2016-2018年全国财政规划的滚动更新，并指导各部门和地方开展中期财政规划管理工作。