李鸿忠：贯彻四中全会精神推进法治湖北建设意见的说明
关于《中共湖北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》的说明
李鸿忠
受省委常委会委托，我就《中共湖北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》，向省委十届五次全会作说明。
一、关于《意见》的起草过程
党的十八届四中全会召开后，省委常委会在第一时间传达学习全会精神，对有关工作进行部署。通过学习讨论，形成四点共识：
一是贯彻落实四中全会精神，全面推进法治湖北建设，是我们当前和今后一个时期的重大政治任务。党的十八届四中全会是中国特色社会主义发展史和中国共产党史上具有划时代和里程碑意义的重要会议。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我们党历史上第一个全面推进依法治国的纲领性文件，对于推动科学发展、全面深化改革、维护和谐稳定、促进公平正义，对于全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦，对于巩固党的执政地位、实现国家长治久安，具有重大的现实意义和深远的历史意义。推进党的十八届四中全会精神在湖北贯彻落实，是省委的重大政治任务，有必要出台符合省情实际的贯彻实施意见，明确法治湖北建设的指导思想、目标任务、实现路径和具体措施，确保四中全会精神在湖北落地生根。
二是贯彻落实四中全会精神，全面推进法治湖北建设，是加快湖北经济社会发展的重大机遇。法治作为现代治理方式，相对于传统治理方式具有明显优势，蕴含着巨大治理效力。法治是推动改革、保障改革的重要手段。伴随法治化进程的全面深化，将形成市场化与法治化双轮驱动的改革动力结构，产生法治的改革效力。法治既是经济社会有序发展的保障，更是经济社会发展的动力，建设法治湖北，有利于在工业化和城镇化的基础上，进一步增强湖北科学发展、跨越式发展的法治化驱动力。我们要以贯彻落实四中全会精神、推进法治湖北建设为契机，将法治化与经济发展、改革开放、创新驱动、平安建设对接起来，将法治化与市场化、工业化、城镇化结合起来，加快湖北经济社会发展。
三是贯彻落实四中全会精神，全面推进法治湖北建设，是提高执政能力的战略举措。习近平总书记把改革、法治作为推动中华民族伟大复兴的“两个轮子”，作为完善社会治理体系、提高治理能力的重大举措。十八届四中全会《决定》与三中全会《决定》构成“姊妹篇”，两个《决定》相互关联，紧密衔接：三中全会《决定》讲“权力制约”，四中全会《决定》讲“怎么制约权力”；三中全会《决定》讲“市场决定”，四中全会《决定》讲“治理法定”；三中全会《决定》讲国家治理体系，四中全会《决定》讲法治体系这一骨干体系。湖北经济社会发展已经进入新阶段，转型的难度越来越大，遇到的阻力越来越多，既涉及调整生产关系和上层建筑，又涉及经济、政治、文化、社会、生态等方方面面，需要统筹兼顾的方面多，需要协调的利益关系多，需要处理的矛盾问题多。我们要在更高起点、更高水平上全面推进法治湖北建设，通过增强法治思维和法治能力来提高执政能力，破解经济社会发展难题。
四是贯彻落实四中全会精神，全面推进法治湖北建设，是提高湖北经济社会发展法治化水平的现实需要。省委、省政府高度重视法治建设。2009年，省委、省政府出台了《法治湖北建设纲要》。省第十次党代会提出建设法治湖北重大战略，2013年省委、省政府又出台了《推进法治湖北建设的实施意见》。以这两个文件的实施为重要抓手，全省上下认真贯彻落实依法治国基本方略，积极推进法治湖北建设，为加快经济社会发展提供了有力保障。同时还应看到，湖北法治建设与党中央的新要求相比，与经济社会发展的新形势相比，与人民群众的新期待相比，与推进治理体系和治理能力现代化的目标相比，还存在着诸多不适应的问题。因此，必须全面推进法治湖北建设，针对我省在立法、执法、司法、守法和领导干部依法办事等方面存在的问题，提出改进措施，努力回应人民群众的热切期待。必须立足于湖北法治建设的基础，提炼湖北经验，创新法治举措，体现湖北新作为。对经过实践检验、比较成熟的做法和经验，用制度形式固定下来，在全省推行，不断提升湖北经济社会的法治化水平。
基于以上认识，省委常委会决定制定贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进法治湖北建设的意见，成立文件起草领导小组，由我担任组长，王国生同志、张昌尔同志、傅德辉同志任副组长，组建起草专班，集中开展调研和起草工作。省委常委会强调，要把《意见》的起草过程变成充分认识湖北法治省情、全面提升认识水平的过程。因此，省委决定开展法治湖北建设情况大调研。省委常委，省人大、省政府、省政协和省高级人民法院、省人民检察院的负责同志分别带队组成19个调研组，在全省开展专题调研，并针对调研中发现的问题提出意见建议。
11月10日，文件起草领导小组召开第一次全体会议，正式启动起草工作。起草专班认真学习领会党的十八届四中全会和习近平总书记一系列重要讲话精神，结合法治湖北省情，认真吸纳各有关部门意见和建议，于11月20日形成《意见》征求意见稿。11月21日，省委将征求意见稿印发全省各地各部门征求意见，文件起草组对征求到的意见逐条认真研究，并充分吸纳。同时，文件起草组还认真吸纳省领导法治湖北建设专题调研成果，对《意见》进行了修改。12月5日，省委常委会对意见稿作了专题研究，原则同意意见稿，决定进一步修改完善后，提交全会审议。12月12日，文件起草组召集部分文字专家、法学家和律师，对《意见》进行了斟酌修改。12月16日，省委召开党外人士座谈会，认真听取各省级民主党派、工商联主要负责人及无党派代表人士对意见稿的意见和建议。文件起草专班认真梳理、研究各方面的意见和建议，对《意见》作了进一步修改和完善。至此，文件起草组已六易其稿，形成了今天的讨论稿。
从征求意见情况看，各方面一致认为，《意见》贯彻了中央《决定》精神，体现了湖北特色，坚持了问题导向，回应了群众期盼，是全省广大干部群众集体智慧的结晶，是省委坚持法治治理方式的重要体现，是统筹全省经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的重要抓手。《意见》的出台，必将全面推动法治湖北建设，加快“建成支点、走在前列”进程。
二、关于《意见》的总体框架和主要内容
《意见》在框架结构上与中央《决定》保持一致。分三大板块，包括导语、七个部分和结束语，共32条，约1.9万字。
导语和第一部分构成第一板块，属于总论。第一部分旗帜鲜明提出必须把思想和行动统一到党的十八届四中全会精神上来，明确了全面推进法治湖北建设的指导思想、目标任务、基本原则和路径。
第二部分至第五部分构成第二板块，按照法治建设的“十六字”方针，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行全面部署。第二部分讲维护宪法法律权威、加强和改进地方立法工作，具体从保证宪法和法律法规实施、完善地方立法体制、推进科学立法民主立法、加强重点领域立法、加强立法保障提高立法水平等5个方面展开。第三部分讲全面推进依法行政、加快建设法治政府，从依法全面履行政府职能、坚持依法科学民主决策、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等6个方面展开。第四部分讲保证公正司法、提升司法公信力，从保障司法机关依法独立公正行使审判权和检察权、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等6个方面展开。第五部分讲培育公民法治信仰、深入推进法治社会建设，从增强全社会法治观念、深化多层次多领域依法治理、构建完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制、依法推进社会治安综合治理等5个方面展开。
第六部分、第七部分和结束语构成第三板块。第六部分讲建设法治工作队伍、夯实法治湖北建设的人才基础，从加强法治专门队伍的思想政治业务建设和制度建设、建设政治可靠业务过硬的法律服务队伍、加强法学理论研究和法治人才培养等3个方面展开。第七部分讲加强和改进党对法治建设的领导、为法治湖北提供根本保证，从加强党对法治湖北建设的领导、坚持依法执政，完善党内法规制度、依规管党治党，强化党员干部法治思维、提高依法办事能力，完善督查考核体系、加大对法治建设的监督力度等4个方面展开。结束语部分号召全省各级党组织和广大干部群众积极投身法治湖北建设伟大实践，为建设法治中国贡献湖北力量。
三、关于需要说明的几个问题
《意见》起草中注重针对湖北法治省情，突出问题导向，体现湖北特色。全会安排了专门时间供同志们讨论，在大家讨论之前，我就《意见》中几个重要问题作个说明，供同志们讨论时参考。
第一，推进法治建设走在全国前列。《意见》提出，探索具有时代特征、中国特色、湖北特点的法治建设之路，努力实现法规规章体系更加完备、法治实施体系更加高效、法治监督体系更加严密、法治保障体系更加有力，党内法规体系更加完善，全面提高全省经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设法治化水平，推进法治建设走在全国前列。
提出这个目标任务，主要考虑有三点：一是中央有殷切期望。去年7月，习近平总书记视察湖北，给我们提出了“建成支点、走在前列”的总目标、总任务。去年9月，孟建柱同志视察湖北时，提出湖北政法工作要在维护国家安全和社会稳定、推进司法改革和建设法治中国、创新群众工作和服务人民群众三个方面走在全国前列，这是在法治建设领域贯彻落实习近平总书记“建成支点、走在前列”要求的具体化。二是湖北有较好基础。省委高度重视法治建设，特别是省第十次党代会提出包括“法治湖北”在内的“五个湖北”建设，全省各地对法治建设进行了探索，积累了宝贵经验。我省综治工作连续10年被中央综治委考评为“优秀”，去年在全国排名第7位。湖北城乡网格化建设走在全国前列。全省100%的市州、99%的县市区达到了平安市、平安县的标准。11月初，中央和中央政法委将深化平安中国建设会议放在武汉召开。如此高规格的会议在我省召开，是中央对湖北法治建设工作的充分肯定。三是湖北发展有要求。法治是经济社会发展的根本保障。湖北要建成中部地区崛起的重要战略支点，要在转变发展方式方面走在全国前列，必须有相应的法治环境与之匹配，决不能在法治建设方面拖后腿。只要我们在已有基础上继续努力作为，完全有信心、有能力实现湖北法治建设走在全国前列的目标任务。
第二，发挥立法的引领和推动作用。坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，是中央在全面推进依法治国新的历史起点上对立法工作的新要求。《意见》提出，加强改革发展战略引领性立法。战略引领性立法，强调围绕“建成支点、走在前列”的战略定位，注重顶层设计，注重立法的战略性、前瞻性、针对性和可操作性，通过立法明确改革的总体方向，通过制度设计给出改革发展的实现途径，通过立法协调平衡利益关系，破解体制机制障碍，用制度创新引领改革、支撑改革、促进改革。
近年来，湖北突出抓战略引领性立法，先后制定了武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验促进条例、构建促进中部崛起重要战略支点条例、湖北湖泊保护条例、优化经济发展环境条例等战略引领性法规，实现了地方立法的创新和突破。这些地方性法规以及其他一些重要立法，围绕全省大局，切合湖北省情，着眼于解决制约湖北发展的突出问题，把全省改革创新的成功经验和保障措施上升为制度规范，将湖北科学发展、跨越式发展的总体方向和奋斗目标法制化、规范化，得到了人民群众的积极参与和衷心拥护，得到了全国人大的充分肯定。《意见》强调，要把做好顶层设计同先行先试、探索创新结合起来，通过立法凝聚湖北力量、推动制度创新、引领改革发展。
第三，加快建设法治政府。全面推进依法治国的重点是保证法律严格实施。政府作为公共服务和执法管理主体，必须在党的领导下、在法治轨道上开展工作。《意见》对加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府，提出了一系列针对性很强的具体措施。
《意见》指出，继续深化行政审批制度改革，打造审批效率最高、发展环境最优省份。这里有两项工作需要加强：一是坚持应减必减、能放则放，把该放的权力放下去，把该管的事项管住管好；二是加快审批流程再造，促使行政审批提速增效，充分释放市场潜能和发展动力。《意见》还提出推行权力清单、责任清单、负面清单、收费清单制度。推行“权力清单”，明确政府可以干什么，法无授权不可为；推行“责任清单”，明确政府应该怎么干，法定职责必须为；推行“负面清单”，明确企业不能干什么，法无禁止皆可为；推行“收费清单”，坚决查处各种侵害企业合法权益的违法违规行为，切实为企业减轻负担。结合湖北推进依法行政、加强法治政府建设实践，《意见》还强调，强化行政首长推进依法行政第一责任，建立全省统一的行政执法人员网上考试系统和行政执法人员执法资格查询系统，强化政府法制机构对行政执法活动的综合执法监督检查，充分发挥行政复议在实施行政监督和化解行政争议中的重要作用，等等。这些措施，既是对我省近几年加强法治政府建设成功经验的科学总结，又是对中央决策部署的创造性贯彻落实。
第四，推进司法体制改革。当前，司法不公、司法公信力不高问题在我省不同程度存在，深层次原因在于司法体制不完善，司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。《意见》按照中央《决定》的要求，提出积极稳妥推进司法体制改革，完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，推进阳光司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
司法体制改革的事权在中央，我省是中央确定的中部地区司法体制改革唯一试点省份，试点方案已经获得中央政法委批准。12月15日，我省召开司法体制改革试点工作动员部署会，正式启动4个市州24家单位的先行先试工作。此次司法体制改革，坚持问题导向，紧紧围绕建立公正高效权威的司法制度开展试点，其主要内容在《意见》中都得到了体现。比如，以完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、完善司法责任制、建立省以下法院和检察院人财物省级统一管理体制为重点，积极推进司法体制改革试点工作；推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；推进以审判为中心的诉讼制度改革；加快推进司法公开；加强人权司法保障；加强预防和惩治司法腐败，等等。省委将加强对试点工作的领导，积极稳妥地推进司法体制改革，及时解决改革中遇到的问题，让试点试出经验，试出成果，不负中央期望。
第五，加强法治文化建设。文化，具有潜移默化、润物无声的功能。法治文化是法律制度和法治精神在一个国家的实现程度和全社会法律信仰水平的总和，是建立在法律信仰上的一种文明的生存方式和生活理念。在法治建设中，法律制度和法治实践是骨骼和肌肉，法治文化是血液，为法治建设提供须臾不可或缺的滋养。
《意见》提出大力培育宪法法律至上、法律面前人人平等的法治文化，发挥法治文化在法治建设中的引领、教育、熏陶、涵养作用，推动法治文化与地方特色文化、行业文化、企业文化融合发展。扎实推进全省法治文化建设，要大力培育和践行社会主义核心价值观，大力开展法治宣传教育，努力提高人民群众的法律意识和法治观念，引导全省人民自觉尊重法律、敬畏法律、维护法律，使法律内化为每个人的价值观念和行为准则，在全社会形成守法光荣、违法可耻的良好氛围。
第六，加强法治工作队伍建设。全面推进法治湖北建设，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。法治工作队伍，包括法治专门队伍、社会法律服务队伍、法学理论研究人才队伍。法治专门队伍，主要是在人大和政府从事立法工作的人员、在行政机关从事行政执法及监督工作的人员、在司法机关从事司法工作的人员。社会法律服务队伍，主要是律师、公证员、基层法律工作者、人民调解员、法律服务志愿者等。法学研究人才队伍，主要是在大专院校、社会科学研究机构从事法学研究和教学的专业人才队伍。法治工作队伍的素质及作用发挥如何，直接影响和制约着国家治理法治化的进程。《意见》提出，坚持正确政治方向，加强思想建设、能力建设、制度建设，打造忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治工作队伍。《意见》特别强调，要建立重心下移、力量下沉的法治资源配置机制，推动人财物向基层倾斜，配齐、加强“两所一庭”队伍建设，充实基层特别是民族地区、边远贫困地区法治专门队伍。
需要说明的是，即将修订的《立法法》，将赋予所有设区的市地方立法权。我省除武汉市和民族自治地方“一州两县”有立法工作队伍和立法工作经验外，其他地方的立法工作还是空白，无论是立法人才还是立法工作经验都十分缺乏，因此，《意见》第二部分对立法队伍建设提出了专门要求。
第七，加强党对法治湖北建设的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。近几年来，得益于全省上下各级党委的坚强领导，法治湖北建设取得了一定成绩。然而，总揽法治湖北建设的领导体制问题还不够完善。法治建设是一个系统工程，涉及立法、执法、司法、守法，这些工作分别由人大、政府及其部门、司法机关等承担，政法委职能只涵盖其中部分工作，必须建立一个覆盖面广、能够统筹各方的领导小组。为此，《意见》提出，省委成立法治湖北建设领导小组，由省委书记担任组长，全面负责领导、组织、指导、督办法治湖北建设，协调推动依法执政、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法工作。领导小组办公室与省委政法委合署办公。各市（州）、县（市、区）也要相应建立领导小组及其办公室，为全面推进法治建设提供组织领导保障。这是法治湖北建设领导体制的重要变革，具有创新意义。习近平总书记强调，“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。落实习总书记的指示精神，必须加强政法委工作。在社会转型、发展转轨、体制转换的新形势下，人民内部矛盾大量增加，而政法委肩负着维护稳定的重要职责，要履行好这些职责，必须为政法委开展工作创造条件。《意见》提出赋予政法委必要的调控手段，强化统筹协调职能。这有助于解决政法委在维稳工作中部门难协调、人员难调动的问题。
第八，严格依规管党治党。国有国法，党有党规。依法治国，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。邓小平同志曾经指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。治国必先治党，治党务必依规从严，这是我们党实施依法治国基本方略的内在要求。当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，滋生腐败的土壤依然存在。我省党规党纪的制定和执行中，也还存在权威性被矮化、约束性被弱化、执行性被虚化、惩戒性被软化等问题。执纪问责刚性不足、弹性较大，“高压”变“低压”、“戒尺”变“皮尺”等现象仍然存在。导致这些问题的原因，主要有三个方面：一是思想认识不到位。二是党内法规体系不严密。三是管党治党不严格。对此，《意见》有针对性地作出了规定。强调要加强对党员的日常管理，强调要完善工作制度机制，强调要加大对典型腐败行为的惩治力度。
第九，建立法治湖北建设指标体系和考核制度。推进法治建设，必须有硬指标、硬措施。四中全会《决定》提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。《意见》根据《决定》要求提出，建立完善科学的法治湖北建设指标体系，制定领导班子和领导干部法治建设考核标准和考核办法。这就是要发挥指标考核的杠杆作用，通过硬杠杆推动法治湖北建设。
需要说明的是，《意见》第三部分强调“加强依法行政考核力度，提高依法行政考核在领导干部和领导班子考核、政府绩效考核中的权重”、第五部分强调“把法治创建工作纳入法治湖北建设指标体系和考核办法，对社会主体法治化程度进行量化评估”，都是从我省实际出发，针对具体领域的特殊问题作出的有针对性的规定，体现了问题导向，有利于弥补短板，推进相关工作的开展。
同志们，全面推进法治湖北建设，事关党的十八届四中全会精神在湖北的贯彻落实，事关湖北科学发展、跨越式发展，事关湖北实现“建成支点、走在前列”的总目标、总任务。制定好这次全会的《意见》十分重要。希望同志们深入思考，认真讨论，畅所欲言，为法治湖北建设贡献自己的智慧和力量。
