七税立法筑牢财税法制基石

　　日前，中国人大网公布了经过调整的《十二届全国人大常委会立法规划》，包括房地产税法、环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等七大税法在内的34项立法任务名列其中，释放出税收法定进程提速的强烈信号。

　　落实税收法定原则迈出坚实一步

　　“作为财税体制改革的一部分，把尚待完成的立法任务纳入全国人大常委会立法规划，是税收立法工作原本就有的考虑。”财政部财政科学研究所所长刘尚希告诉记者，十八届三中全会《决定》第五部分第18条对落实税收法定原则有过明确的表述。《深化财税体制改革总体方案》提出，到2020年基本建立现代财政制度。“一些税种在财税体制改革整体设计中早有安排，此次7大税法一并纳入全国人大常委会立法规划只是相关工作的具体化和进一步细化。”

　　“十八届四中全会则进一步强调要完善立法体制，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。”北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文告诉记者，今年3月举行的十二届全国人大三次会议表决通过了修改《立法法》的决定，规范了授权立法。

　　“从原则上说，立法权限在全国人大，但是在以往的实际操作中，全国人大通常会授予国务院立法权。”中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任、税务学院税务管理系主任蔡昌认为，此次第十二届全国人大常委会把包括7项税法在内的34项立法任务纳入立法规划，实际上是将立法权上收，“这种做法不仅保障了立法工作的公正性、权威性，也是法制进步的体现。”

　　“7大税法给出了明确的立法工作时间表，规定在2020年之前完成。”刘剑文说，“从立法规划到提请全国人大常委会审议，目前也只有5年多的时间。”

　　“7大税法纳入人大立法规划，是落实税收法定原则迈出的坚定一步。今后，许多暂行条例都会随着立法进程的逐步推进，被正式的法律所取代。”刘尚希告诉记者。

　　用客观评估形成最大公约数

　　《十二届全国人大常委会立法规划》把尚待立法的任务分为“条件比较成熟、任期内拟提请审议”“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”“立法条件尚不完全具备、需要继续研究讨论”等三类。第一类是需在本届全国人大常委会完成立法程序，并提交审议的法案；第二类是可能提交本届全国人大常委会审议，也可能提交下届全国人大常委会审议的法案；第三类是处于还在调研中的立法项目。

　　“房地产税法、环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法是需在本届全国人大常委会期间提交审议的，属第一类，但不一定全部通过。”刘剑文告诉记者，目前环境保护税法已经起草完成，正向社会广泛征求意见；房地产税法已有现行条例，现在需要修改、合并；而增值税、资源税、关税、船舶吨税、耕地占用税的立法工作还处于前期调研阶段。

　　“7大税法一并纳入人大立法规划，是落实税收法定的迫切需求使然。”蔡昌说，目前中国税收领域有18个税种，但目前只有个人所得税法、企业所得税法、车船税法3部法律，按要求7大税法将在2018年3月之前完成，并提交本届全国人大常委会审议。

　　目前，立法工作的总体进度，要根据每个具体法案的成熟度视情况而定。“环境保护税法主要针对企业污染排放征收，社会分歧较小，可能会率先出台；资源税法是一边修改一边调整；增值税在完成‘营改增’之后就会启动立法工作；关税法主要涉及如何参照各国做法、如何权衡以及如何在国际贸易中起到安全保护作用的问题，立法也相对容易。”刘尚希说。

　　蔡昌则认为，环境保护税法、增值税法、耕地占用税法可能会进展较快。目前，环境保护税法已经进入审议阶段；增值税作为第一大税种，在税收中所占比例很高，启动立法工作是众望所归；耕地占用税主要针对开发商和土地使用人，涉及利益面小，立法相对容易。

　　而房地产税法由于涉及广大产权人的切身利益，是争议较大的一项税收立法。“要形成广泛共识就要充分考虑各方面的意见，并对这些意见进行评估，做到科学立法、开门立法，把合理的建议吸收进来。”刘尚希说，“这不仅可以使法律质量提高，并且可以形成最大公约数，有利于提升公众的接受率。如果公众一开始就埋下抵触的种子，即使勉强通过，其日后在执行过程中也会出现很多问题。”

　　蔡昌预计，房地产税法将会在2016年至2018年左右出台。“以往抑制炒房现象主要采取限制二套房等行政手段，但持有环节税收成本低却无形中助长了炒房现象，因此要减少行政干预，增加经济措施。”

　　从国际上看，德国虽然没有真正意义上的房产税，但设有土地购置税、土地税、二套房税、收入所得税、资本利得税等多个与之类似的税种；韩国在2005年出台了综合不动产税；美国则在50个州征收房产税。“参照国际做法，引导大家逐渐接受这种观念，也是为了更好地维护产权人的权益。”蔡昌说。

　　而对于环境保护税法的相关内容，蔡昌建议把与环境保护有关的内容都纳入进来，而不仅仅是对各种排污性收费的转化。

　　对深化财税体制改革产生积极影响

　　此前，财政部部长楼继伟接受记者采访时曾表示：“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”那么，7大税种立法工作的启动，将会对深化财税体制改革产生哪些积极影响？

　　“7大税种纳入立法规划作为财税体制改革的一部分，将促进国家收益分配模式、财权划分的转变。”蔡昌预计，环境保护税、耕地占用税会属于地方税种，增值税则是中央、地方共享，7大税种立法将使中央、地方的财权关系划分更清晰，更完善。

　　刘剑文则认为，作为现代化国家治理体系的一部分，财税体制改革首先要以法治为中心，要考虑通过怎样的方式化解改革过程中的矛盾，采取怎样的手段来规范和限制政府的权力、保护纳税人的权利，从这个意义上说，把行政条例上升为法律文本，对促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。

　　“财税体制改革不是某一个部门的事情，而是对政府及其各部门权力、利益的调整。所以，要通过统筹四本预算，对各个部门的利益和资金使用情况作出梳理，减少专项转移支付，防止财政资金使用的碎片化，这就需要将职责、权限划分清楚，并在此基础上建立协调机制。”刘尚希告诉记者，“现在的主要问题是各个部门都把注意力放在了钱上，更关注分钱。财政资金异化为一种权力，而不是责任，这是政府职能难以转变的一个深层原因。”

　　刘尚希提醒，有一种值得注意的倾向：政府各部门干好了与钱无关，干不好则都说因为钱不够，钱成为一个万能的借口，投入不够成为一个永恒的理由，而体制机制却被忽略。所以，要通过预算改革“倒逼”政府改革。而税收法定则可以起到同样的作用。如果说新预算法主要是约束政府花钱，那么，税收法定则主要是约束政府收钱。

　　“同时，落实税收法定不是一蹴而就的。完整的税收法定包括立法、执法、司法、守法四个层面，后三者属于法律实施。现行的240多部法律当中，有一部分就在‘睡觉’。因此，税收法定的关键是如何能有效实施。”刘尚希说，“如果税务部门在执法过程中与征收对象发生矛盾冲突，就需要税收司法进行裁决，但以前我们的税收司法是缺失的，主要依靠行政方式来解决，今后要扭转这种局面，转向主要通过税收司法来解决征纳双方的矛盾冲突，这更有利于提高税法遵从度和有效实施税法。”