让至高无上的宪法长出“牙齿”

    一个法治的国家，宪法必将具有极大的权威，足以统领这个国家的政治生活和法治系统，成为评判人们行为的最高标准。尤其对于公职人员而言，权力由宪法授予，宪法由人民制定，形象地说，宪法就是人民颁发给公职人员的“营业执照”。孙中山先生曾说过：“今世界文明法治之国，莫不以宣誓为法治之根本手续。”现代民主政治国家，大多会设计宣誓效忠宪法的制度，以体现公权力的合宪性来源，并约束权力行使者的良心和行为。

　　2009年1月20日，美国总统奥巴马宣誓就职，在说“我将会忠诚地履行美国总统职务”时出现口误。虽然人们都认为这并不影响他的就职，但奥巴马还是于21日晚在白宫重新举行宣誓仪式，在首席大法官约翰·罗伯茨的引导下，一字不差地完成了宣誓。这个小的插曲，或许是奥巴马不想给自己的宣誓留下任何瑕疵，也反映出美国人对宪法地位至高无上的认知。

　　在全面推进依法治国的顶层设计中，日前公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，尤为突出强调了宪法的地位和权威，明确提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。而确保宪法的权威，加强宪法的实施，真正实现依宪治国、依宪执政，就必须找到宪法实施的具体办法，在全社会培育尊重和信仰宪法的心理。为此，《决定》将每年12月4日定为国家宪法日，并建立宪法宣誓制度，要求凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，正式就职时公开向宪法宣誓。

　　在法治观察者眼中，这两个都是仪式性举措，但背后对于塑造宪法权威的深层意义不容置疑。设立宪法日，更多的是针对全社会成员进行宪法知识普及和宪法精神传播；而宪法宣誓，则是主要针对公职人员尤其是领导者进行教化、约束。无论人们对法治的描述多么不同，规范和控制权力都是最核心的精义；也无论人们对宪法的认识多么不同，限制权力保障权利都是永恒的主题。所以，依宪治国、依宪执政的关键，是培育官员对宪法的尊重、敬畏、信赖、守护心理。

　　中国的宪法至高无上，但在法律体系的实施中却一直是“短板”，成为“没有牙齿的老虎”。所以，四中全会决定特别要求健全宪法实施和监督制度。而行宪的前提是用宪法规范公共权力，用宪法约束公职人员行为。向宪法宣誓，就是公职人员向人民表达遵守宪法的庄严承诺。对掌握公权力的人而言，宪法就是人民为其打造的最坚固的铁笼子。就职时向宪法宣誓，就是表示要正式走进这个铁笼子，只有走进这个铁笼子，才能获得公共的权力，也意味着自己要受铁笼子的约束，每项职务行为都要有宪法的依据，受到人们基于宪法上的评判，一旦出现违宪行为，就会受到弹劾、不信任、问责等各种宪法手段的制裁和追究。

　　可见，效忠宪法乃宣誓的精义所在。而要真正实现公职人员对宪法的忠诚，还不能单纯依靠宣誓仪式对于官员良心的促动。要让宪法的铁笼子牢不可破，必须在笼子里设置必要的“倒刺”装置，以防止关在笼子里的人“外逃”。只有每一次碰壁都遭受惩罚，他们才会对宪法、对人民产生敬畏之心。久而久之，进入笼子里的人才就可能养成遵守宪法的习惯。到那时，我们才可以说他们养成了宪法思维，依宪治国、依宪执政才会有坚实的心理基础。

　　这意味着宪法宣誓的功能发挥，不仅需要以完善的程序性规范为前提，更需建立在严格的宪法监督和违宪审查机制上。中国近代，也曾有过三次明文规定总统要宣誓效忠宪法，但结果却完全流于形式。经过宣誓的总统非但没有成为合格的民主总统，反而因权力未受宪法约束而不断膨胀，以至于凌驾于宪法之上。鉴于这样的教训，四中全会决定不仅重申“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，而且还有针对性地要求，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。同时决定加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

　　可见，除了要做好公职人员就职时公开向宪法宣誓的具体安排外，依宪治国、依宪执政的重心，还必须放在如何有效激活宪法的机制设计上，探索更为科学严格高效的违宪行为追究和纠正机制，让公职人员宣誓效忠的宪法长出“牙齿”。（傅达林）

（见习编辑 金晨）