立规“启动代表资格终止程序”之议

读了这则消息，笔者细读《珠海市人大代表联系人民群众办法》（征求意见稿），该实施方案就代表联系群众的内容、方式、保障、监督等进行了较为详细的专门规定，对于加强和规范代表联系群众工作，充分发挥代表作用，提高代表履职实效，具有积极意义。对此先行先试的创新做法，笔者为之赞赏！与此同时，笔者对该办法第三十六条设定的：“代表未经批准两次不参加联系人民群众活动的，市人大常委会办事机构应当按照有关法律规定向常委会提出建议报告，经批准后，启动代表资格终止程序。”之规定，认为有所不妥、值得商榷。

首先，人大常委会无权启动代表资格终止程序。代表资格终止有其法定情形，代表法第四十九条规定：“  代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的。”因此，只有出现以上七种法定情形，代表资格才能终止，不是人大常委会说终止就能终止了的。代表资格终止的程序，人大常委会不存在批准不批准、启动不启动的程序问题；而是一旦出现代表资格终止的法定情形，应走代表资格审查委员会向本级人大及其常委会报告、予以确认的法定程序（代表法第五十条之规定）。

其次，“代表未经批准两次不参加联系人民群众活动的”不能与“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”相提并论。代表法第四条规定“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”是各级人大代表应当履行的义务，至于如何联系法律没有明确，应该说代表联系群众的方式多种多样。《珠海市人大代表联系人民群众办法》（征求意见稿）单列出第三章“代表联系群众的方式”，其下有九个条款列举了代表联系群众的多种途径，列举的集体组织代表联系群众就有代表小组活动、集体视察、专题调研等。因此，代表未经批准不参加联系群众活动，可以理解为未经批准不参加闭会期间的代表小组活动、集体视察和专题调研活动。关于代表出席人民代表大会会议，是代表在会议期间的工作，代表依法参与的是集体行使人大职权；这与闭会期间代表享有的权利和应尽的义务，显然不一样。因此，不能以“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”情形与“代表未经批准两次不参加联系人民群众活动的”情形相对应，来终止其代表资格。如果这样，显然有悖法律，也不合法理。

再次，如何提出建议报告，规定含糊其辞。笔者认为，《珠海市人大代表联系人民群众办法》（征求意见稿）第三十六条规定，虽有刚性，却无实用。其一，代表不能参加联系群众活动由谁批准，立规没有明确；因此，也就不好界定是否未经批准。其二，“代表未经批准两次不参加联系人民群众活动的，市人大常委会办事机构应当按照有关法律规定向常委会提出建议报告”的规定含糊。建议直接终止？不合法；“劝辞”还是建议选举单位（下一级人大）“罢免”？没有明确。

综上所述，笔者认为：立规先行先试创新人大工作应有法可依、依法而为，赋予本级人大常委会诸如“终止代表资格”这样的涉及代表权利的做法，应遵循“法无授权即禁止”的公权运行规则。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）

责任编辑：张晋