立法引领规范旅游业健康发展

省人大常委会副秘书长  滕鑫曜

4月1日，省十二届人大常委会第十四次会议通过了新修订的《湖北省旅游条例》（以下简称条例）。条例紧密联系我省旅游业发展的实际，着眼于旅游者合法权益的保护，坚持深化改革、依法兴旅，全面推进形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局，对在新的历史时期提升政府发展旅游业的统筹能力，促进旅游资源保护与利用的结合，提高旅游经营服务水平，推进旅游业健康发展具有十分重要的作用。

一、创新发展理念，明确旅游业发展的总体格局

旅游业是现代服务业的重要组成部分，也是战略性产业之一，对社会经济发展有着不可替代的作用。当前我国正处于工业化、城镇化和农业现代化发展时期，日益增长的大众化、多样化的消费需求，为旅游业发展提供了新的动力和机遇。同时，旅游业的快速发展，也加剧了在旅游资源有限性与旅游开发普遍性之间、旅游资源的不变性与游客需求多变性之间、旅游活动集中性与景点开放经常性之间、旅游资源开发与保护之间以及旅游管理体制滞后与旅游业快速发展之间的诸多矛盾。为此，新修订的条例明确要树立科学的旅游观，发展旅游业应当坚持一个前提和三个效益的统一，即发展旅游业应当有效保护旅游资源，突出地方特色，弘扬本地文化，坚持政府引导、社会参与、市场运作，统一规划、合理利用、科学管理，实现生态效益、社会效益、经济效益的统一。

二、加强政府统筹协调，促进旅游业融合发展

相较于其他行业和产业，旅游业既有自身的独特性，同时还突出体现其综合性。除了旅游部门外，还有其他多个部门的职能不同程度地涉及到旅游资源管理、游客流动、旅游产业运行和促进等方面。面对旅游业综合性与部门管理分割性的矛盾，只有通过政府统筹协调的方式加以解决才是可行之策。

新修订的条例明确政府应当建立健全旅游综合协调体制机制，坚持融合发展，加强对旅游业发展的组织领导。同时，提出了几个方面的要求：

一是政策层面的统筹协调。旅游业是以需求为导向的，推动旅游业的发展离不开相应的政策支撑。现实中，旅游部门自身掌握的政策资源有限，而许多政策又与旅游业的发展需要不匹配。因此需要政府在综合协调机制的框架下，推动相关部门完善和调整现行的政策和规定。条例规定，政府应当推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，完善促进旅游业发展的政策和措施，加强旅游与文化、工业、农业、卫生、体育、科教等领域的融合。

二是规划层面的统筹协调。旅游业规划作为一个综合性产业与事业的发展规划，必然会与建设、国土等相关规划交叉重叠，没有一个高层次的统筹协调机制来解决旅游业发展规划与相关规划的衔接，就不可避免地出现部门“各自为战”，同时对跨区域的旅游项目仅由旅游部门难以完成，政府的统筹协调是解决问题的关键。条例规定，县级以上人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，组织编制旅游发展规划，对本行政区域的旅游资源保护、旅游基础设施和公共服务设施建设等进行总体部署。对跨行政区域且适宜整体利用的旅游资源进行利用时，由共同的上一级人民政府组织编制或者由相关人民政府协商编制统一的旅游发展规划，协调解决旅游规划实施中的重大问题。同时，编制旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他人文资源的保护和利用规划相衔接。

三是旅游公共服务与设施的统筹协调。公共服务是市场经济背景下无法完全依赖市场所提供的、又事关多数人利益的产品和服务。要实现旅游目的地持续健康发展，离不开政府对旅游公共设施和公共服务等方面的投入。条例对各级政府加强旅游公共服务提出了一系列要求，明确政府应当根据本地旅游业发展，在财政预算中安排资金，用于旅游基础设施建设、资源保护、公共服务、旅游形象推广等方面。在旅游安全方面，由政府统一负责旅游安全工作，将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，及时发布旅游安全预警信息、处理旅游突发事件。同时，推动更多社会公共资源向游客免费或者优惠开放，如规定利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的博物馆、图书馆、城市公园等免费向社会公众开放，更好地体现公共属性。

三、坚持以人为本，着力保障旅游者的合法权益

在西方许多发达国家，保障公民的休闲与旅游权是社会的普遍共识，休闲与旅游不仅被看作公民的福利，更是公民的权利。随着我国经济社会的发展，旅游也正在成为我国公民越来越重要的一种生活方式，旅游不仅是消费的过程，也是提高身体和文化素质的过程。因此，从满足权利的角度审视旅游，公民的旅游行为既需要在与市场主体的经济活动中得到满足，也需要通过政府履行相关职责为公民出游提供便利和保障。

新修订的条例将保障公民的旅游休闲权益作为一项重要内容，包括旅游者有自主选择旅游产品和服务的权利，知悉所购买产品和服务真实情况的权利，要求旅游经营者按照约定提供质价相符的产品和服务的权利，人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重的权利，在人身、财产安全遇到危险时，请求救助和保护以及依法获得赔偿的权利等，这些都是旅游者在旅游活动中经常涉及到的，也是条例的亮点。条例还坚持以人为本，从制度设计上为旅游者营造良好的旅游环境。比如，要求政府及其有关部门制定政策措施，推动机关、企事业单位、社会团体落实职工带薪年休假制度，保障公民的旅游休闲时间；要求景区按照国家和省的规定，对老年人、残疾人、现役军人、儿童、学生等特定对象免费或者优惠开放；鼓励旅行社针对老年人、残疾人旅游需求和未成年人健康成长，推出经济实惠的旅游产品和服务项目，让每一位公民都能够更好地行使旅游权。

四、关注旅游资源的保护，实现可持续发展

旅游资源作为开展旅游活动的要素之一，是旅游业赖以生存和发展的前提和基础。旅游资源的种类、数量、规模、特色及保护水平等，在很大程度上决定着一个国家或地区的旅游发展总体水平。然而，旅游资源在开发过程中，由于缺乏规范，往往受到不同程度的影响和破坏，严重的甚至削弱旅游资源的“重复使用性”。同时，旅游资源的开发还涉及周围环境的保护。因此，加强旅游资源及周边生态环境的保护和管理，才是旅游业可持续发展的根本保证。

为此，条例设专章加强对旅游资源的保护，规定开发利用旅游资源以及建设对旅游资源有影响的项目，应当严格执行旅游发展规划和专项规划，依法进行环境影响评价，制定旅游资源开发保护和恢复治理方案，实现可持续发展。利用自然资源开发的旅游项目，应当加强对自然资源和生物多样性的保护，不得破坏生态、污染环境；利用民族文化资源、历史建筑以及历史人文资源等开发的旅游项目，应当保持其民族特色、传统格局和历史风貌，不得擅自改建、迁移、拆除。同时，条例重视加强生态保护宣传教育，要求政府及其有关部门、新闻媒体开展旅游生态文明宣传教育，引导旅游者、旅游经营者及其从业人员和旅游地居民增强保护生态环境的意识；旅游经营者及其从业人员在旅游经营活动中应当向旅游者宣传旅游生态环境保护知识，劝阻破坏生态环境的行为。

五、规范旅游经营行为，提高旅游行业服务水平

旅游活动涉及到“行游住食购娱”六个环节，条例在上位法及其他法律法规中已有规定的基础上，针对旅游业发展的新情况新问题，对相关环节的旅游经营行为作了进一步的规范。在“行”的方面，规定交通运输主管部门应当将游客运输纳入公共交通系统，合理布局旅游交通线路；旅游经营者开展旅游活动租用客运车辆、船舶，应当选择具有相应资质的运输企业和已办理法定强制保险的车辆、船舶。同时，承担旅游运输的车辆、船舶，应当配备符合规定的驾驶员、船员以及安全设施设备，并不得超过核定的载客人数，保障旅游者的出行安全。在“游”的环节，对景区管理做出了一系列规定，主要涉及景区开放、门票价格、最大承载量核定等方面的内容。规定景区应当推进标准化建设，严格执行无障碍环境建设标准，完善无障碍信息服务，适当配备老年人、残疾人等出行辅助器具。景区票价应当与其规模、等级相适应，并保持合理、稳定。价格主管部门制定或者调整景区票价，应当征求同级旅游主管部门的意见，听取社会有关方面的意见，并按照规定召开听证会。同时要求景区制定游客流量控制方案，在旅游旺季通过旅游公共服务信息平台、游客服务中心以及景区入口处等，公布景区的实时流量和最大承载量，对景区游客进行最大承载量控制。在“购”的环节，条例规定要规范旅游购物市场，推进特色商品购物区建设，加大旅游商品开发力度，扶持开发具有地方特色、民族特色、景区特点的旅游商品，促进旅游商品的产业化发展。针对当前利用网络经营旅游的行为，条例还特别强调网络旅游经营者应当按照规定在其网站主页醒目位置公开其营业执照、许可证、支付方式、风险提示等信息，采取安全保障措施确保交易安全可靠；涉及由其他经营者实际提供服务的，应当从具有法定资质的旅游经营者中选择服务提供方，并向旅游者提供该经营者的名称、经营地址、联系方式等信息。

此外，为了提高旅游服务质量，加强市场诚信建设，条例还注重以旅游标准化建设和强化行业自律等方式为突破口，提升我省旅游业服务质量，规定“省人民政府建立完善旅游标准化运行机制”，“旅游主管部门应当建立健全旅游标准化工作管理制度，开展旅游标准化的宣传和培训，推动旅游业国家标准、行业标准和地方标准的贯彻实施。”同时要求政府建立旅游企业资质、等级、失信惩戒记录等信息公开制度，公布严重违法企业和从业人员名单，保障旅游者知情权。支持各类旅游行业协会对其会员企业实行诚信等级评定，建立行业诚信档案和行业诚信自律规则，营造诚信、文明、有序的旅游环境。