立法呵护荆楚沃土

条例是继2014年出台《湖北省水污染防治条例》、2015年作出《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》之后，我省继续加强生态领域立法，提请省人民代表大会会议审议表决的又一部地方性法规。“省人大常委会会议对草案进行了四次审议，省人大会议又对草案进行了审议。这是我省立法史上审议次数最多、审议时间最长的一部法规。”省人大常委会法规工作室副主任付正中说。“条例的出台，对农业产业化龙头企业和广大农户来说，是一个重大利好呀！”省人大代表李少飞说，2013年，湖南土壤受重金属污染引发的毒大米事件轰动全国，对稻米全行业带来不利影响。我省重典防治土壤污染，将为稻米生产撑起“保护伞”。

土壤环境状况不容乐观

土壤是生命之基、万物之母。土壤环境状况不仅直接影响老百姓的菜篮子、米袋子安全，还关系到国土资源环境的安全和经济社会的可持续发展。唯有净土，才有洁食，才可安居。

我省是农业大省，土壤安全问题尤为重要。土壤污染具有隐蔽性、累积性、滞后性、区域性和不可逆性等特征，对农产品质量安全、生态安全、人类生存发展等有着重大影响。不容否认，土壤污染是世界性的问题，我国经济社会处于高速发展之中，问题更为突出和严重。2014年4月17日，环保部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报，调查结果显示，全国土壤总的点位（取样点）超标率为16.1%，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

从全国看，湖南、广东、江浙等矿区数量多、经济发达的省份，土壤污染情况较为严重。土壤污染导致了严重的经济损失。仅以土壤重金属污染为例，全国每年就因此减产粮食1000多万吨。由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失，目前尚难以估计。我省土壤环境状况总体发展趋势不容乐观，部分地区土壤污染较重，局部地区耕地土壤环境质量堪忧。土壤污染问题主要集中在重金属超标、耕地滴滴涕超标和重点污染区域重金属污染、江汉油田采油区石油类污染、化工企业遗留地污染等方面。

土壤污染了，能采取措施有效修复吗？据专家介绍，只要采取得力措施，土壤轻度污染区是可以修复的。根据农业部组织的试验研究，在轻度污染区采取调节土壤PH、钝化技术、种植抗重金属吸收的农作物品种等措施，可达到修复治理效果。土壤污染修复，我省进行过一些尝试。位于武汉市东西湖区的园博园景区大门不远处的一张巨幅照片，无声地讲述着“垃圾场重生”的故事。自1989年起，这里被辟为金口垃圾场，占地40多公顷，曾是武汉最大的垃圾填埋场，运行长达16年，积攒了520余万立方米、100多万吨垃圾。金口垃圾场土壤中的污染物，如果全部挖掉运走，其成本高达10亿元。2012年，园博园在这里选址兴建，开启了生态修复之路。垃圾场部分从修复到建成，共花费2亿元。

但据了解，在重度污染区，现行的修复措施已无法见效，必须进行种植业结构调整，划定结构调整区，甚至禁产食用农产品区。据介绍，修复重金属污染的土壤，虽然有很多的方法，包括物理、化学、生物以及综合的技术等，但无论采用什么方法，想要将污染的土壤恢复到原来的状态几乎是不可能的。“治理重金属污染土壤目前仍是世界性的难题，至今没有成熟的解决办法。”

土壤污染防治立法开全国先河

绿色决定生死。不走先污染后治理的老路，从源头上遏制土壤污染，我省通过立法程序，把人民群众绿色发展的期盼上升为法规，必将为“治土”探出新路。

“我省土壤环境总体状况不容乐观，部分地区土壤污染较重，局部地区耕地土壤环境质量堪忧。这直接影响老百姓的菜篮子、米袋子安全，关系到经济社会可持续发展。”省环保厅厅长吕文艳在省十二届人大常委会第十五次会议上说，“在土壤环境保护方面，虽然开展了一些工作，做了一些有益的探索，但由于缺乏系统的、可操作性的法规制度，土壤污染防治的监管非常薄弱，进行立法势在必行。”

然而，无论国家还是地方，土壤环境保护的专门立法尚处空白。在没有上位法和其他地方立法可资借鉴的情况下，在全国率先开展土壤污染防治立法，难度极大。

省委、省政府高度重视土壤污染防治立法工作，省委常委会听取了有关立法情况的汇报，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠专门就此作出指示；省长王国生主持召开省政府常务会议，讨论制定土壤污染防治条例草案。全国人大环资委亦高度关注，省土壤污染防治技术研讨会在华中农业大学召开，全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员罗清泉参加会议并指导，还深入大冶就土壤污染防治立法开展系列调研。“保护土壤环境关系全省人民福祉，关乎湖北未来发展。在全国率先开展土壤污染防治立法，既是我省践行绿色发展理念的积极作为，也是湖北地方立法先行先试、主动担当，更昭示了全省人民实施生态立省战略的坚定决心。”省人大常委会常务副主任李春明说。

  2014年，根据省人大常委会立法工作计划，省人大城环委迅速启动土壤污染防治立法工作，将土壤污染防治研究课题作为工作的重中之重，积极利用省城乡建设与环境资源保护研究会的力量，成立了我省土壤污染防治立法课题组。省环保厅积极制定工作方案，成立专班、落实保障，委托武汉大学法学院起草了《条例（征求意见稿）》，收集研究2006年以来全省土壤环境调查的数据资料，梳理总结了主要问题并分析成因，形成了《湖北省土壤环境现状分析报告》等背景材料。省人大城环委、省政府法制办及环保厅还多次召开会议专题研究，听取部门和专家意见，同时通过书面文件和座谈等多种形式，广泛征求吸收了各市（州）、省直相关部门、企业以及专家学者和环保团体的意见建议，先后历经一年半时间，数易其稿形成了《条例（送审稿）》。

2015年5月11日，省政府常务会议审议通过了条例送审稿。5月25日，《湖北省土壤污染防治条例（草案）》提请省第十二届人大常委会第十五次会议审议。

广纳良言汇集智慧开门立法

“请各位不谈赞成的观点，直接切入主题，对草案稿‘横挑鼻子竖挑眼’，帮助我们做好下一步的修改工作。”这是省人大常委会副主任王建鸣在土壤污染防治立法座谈会和论证会上说的开场白。

汇集社会智力资源，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。座谈会上，华中科技大学法学院曹海晶教授提出，“在不抵触上位法的前提下，加重相应的处罚责任，准确把握行为性质及后果，避免畸轻畸重，导致罚则之间失衡。”建议被研究采纳。《条例》在行政处罚种类设定上，根据违法行为的不同，分别设定罚款、没收违法所得等财产罚和吊销资质证书、责令停业、关闭等行为罚。

听取主管部门意见的同时，更多地听取相关部门、人大代表、利益相关方的意见。立法过程中，省人大常委会先后三次征求相关部门的意见和建议，最终规定了政府负总责、环保部门统一监管、相关部门分工负责的管理体制，同时，用列举的形式明确了土壤污染防治工作中环保部门的统一监管职责和国土、住建、农业等相关部门的主要职责。扩大公民有序参与，充分发挥人大代表和人民群众在立法工作中的主体作用。省人大常委会委托各市州人大常委会组织召开座谈会，征求人大代表的意见。省人大法制委员会还分赴武汉、黄石等12个市州面对面听取代表意见。与此同时，省人大常委会将草案在湖北日报、荆楚网、省人大网站全文公布，广泛征求社会各界意见。许多有价值的意见建议都被“原汁原味”采纳。

“必须坚持问题导向，增强立法的针对性、及时性、可操作性，主动适应经济社会发展需要。”省人大常委会秘书长乔余堂说，“要根据我省土壤环境质量的现状，明确法规修改的方向，重点加强农产品产地土壤环境的保护，首先要保证老百姓菜篮子、米袋子的安全。”

根据这一思路，条例专门就农产品产地土壤环境的保护作出规定，将农产品产地划分为清洁、中轻度污染、重度污染等三级，分别实行不同的保护措施。对清洁农产品产地要实行永久保护，严禁非农建设占用。对重度污染的农产品产地，禁止种植食用农产品和饲料用草；对不适宜农产品生产的，政府要依法调整土地用途。与此同时，突出湖北特色，借鉴国外土壤污染防治立法方面的经验和做法。

审议次数之多创我省立法之最

“对土壤污染问题突出、公众反映强烈的地方，上级人民政府及其环保部门应当约谈有关人民政府及其相关部门主要负责人。”“应当鼓励符合条件的社会组织对严重污染土壤环境、破坏生态，损害公众健康、公共利益的环境违法行为，依法提起公益诉讼。”

2015年11月底，省十二届人大常委会第十八次会议对《湖北省土壤污染防治条例（草案三审稿）》进行了审议。常委会组成人员踊跃发言，提出意见建议。正如省人大常委会一位立法顾问所言，“省人大常委会创新立法工作机制，实行了‘隔次审议’，目的都是提高立法质量。”征求意见的范围最广泛、参与立法的专家学者最多、审议时间最长、审议次数最多、修改次数最多,《条例》创下的5个“之最”充分说明，这不仅是一项填补国内空白的地方立法，更是一项严谨审慎的地方立法。它所蕴含的科学立法、民主立法的内核，不仅是坚定法治信仰、树立法治理念、贯彻法治精神的起点，也将是良法富有生命力和实践性的保证。

《条例》审议过程中，省人大常委会还专题向全国人大环资委、全国人大常委会法制工作委员会以及国家环保部汇报了湖北土壤污染防治立法工作情况，听取指导意见。

2016年1月中旬，省十二届人大常委会第十九次会议进行了四审，表决通过了《关于提请审议〈湖北省土壤污染防治条例（草案）〉的议案》，提出了《湖北省土壤污染防治条例（草案）》。1月29日，《湖北省土壤污染防治条例（草案）》提请省十二届人大四次会议审议。“《条例》的制定，充分体现了绿色发展理念和率先担当意识，我完全赞同！”审议中，张桂华代表直抒胸臆：建议出台具体细则，真正抓好实施，坚持上下左右联动，落实配套的政策和资金保障。《条例》给地方主要负责人压了担子。审议时，地方行政首长都郑重地接下了这份“治土”责任：行政首长土壤污染防治责任制、土壤环境离任审计制和土壤环境损害责任终身追究制。“在咸宁，非煤矿山的开采也是导致土壤污染、自然环境破坏的重要原因，要进一步加大整治力度，对手续不全及位于铁路、公路、河流边的非煤矿山，要全部关停！”作为咸宁市市长，丁小强代表当场表态，从源头防治，加大问责追责力度，做好土壤污染防治工作。“从多年与化肥、土壤打交道的经验来看，对土地威胁最大的还是重金属，这在全球范围内都是难以解决的问题，我省率先立法，勇气可嘉，作为化肥企业，我们要模范遵守条例！”李万清代表态度鲜明。他坦承，化肥的过度使用是造成水体污染和农田板结的重要原因，建议减少化肥用量，多使用有机肥，同时多采用滴灌、喷灌等方法，科学施肥。“保护土壤，提高环保意识至关重要。”袁慧敏代表在省人大会议前赴农村调研发现，农民对环境保护的认识还是不够，养鸡场、养猪场污水横流，废水所流之地，庄稼都不长。“如果不加强宣传和监管，他们依然会填埋垃圾、焚烧秸秆，随意丢弃垃圾、喷洒农药、排放污水。”杜凤芝代表是从事社区工作多年的“老社工”，她建议充分发挥志愿者团队力量，加大普法宣传力度，加强土壤保护紧迫性、重要性的宣传。同时，建立省级标准检测体系和检测队伍，将监管行为落到实处。

2月1日上午，《条例》表决获高票通过，这是6100万荆楚儿女的共同期盼。（楚仁）