法律条款不能有悖宪法条款

宪法第九十九条第二款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会……有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”

地方组织法第八条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：……（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；……”

【探讨话题】

就县级以上各级人大改变或者撤销本级人大常委会不适当的决议或决定，宪法表述为“不适当的决定”，而地方组织法表述为“不适当的决议”。是地方组织法条款有悖宪法条款？还是“决议”与“决定”本身就是一回事？

【一家之言】

“决议”与“决定”不是一回事，地方组织法条款有悖宪法条款，应予以修正。

【观点阐述】

决定可以包含决议，但决议不能涵盖决定。所谓“决议”，是指多个主体根据会议表决原则做出的决定。从语义上来说，决议也是一种决定。从语法上来说，决议只能是名词，而决定既能作为名词也可以是动词。还是以宪法第九十九条为例，第一款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”该条款中的“决议”是名词，属于应用文体的一种；而“决定”则是动词，“决策议定”的意思。但是，宪法第九十九条第二款中的不适当的“决定”则是名词，可以从应用文体理解为“决定”这一公文形式，也可以理解为行使决定权的事项；因此，从这个意义上来说，“不适当的决定”可以包含“不适当的决议”，但“不适当的决议”涵盖不了“不适当的决定”。

“决议”与“决定”是两种不同的应用文体。《党政机关公文处理工作条例》第八条明确：“公文种类主要有：（一）决议。适用于会议讨论通过的重大决策事项。（二）决定。适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。……”《人大机关公文处理办法》第六条也明确“决议”与“决定”是人大机关的两个不同公文种类：“‘决议’适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。”“‘决定’适用于对重要事项做出的决策和安排。”

从宪法和法律所涉“决议”与“决定”的相关条款来看，明确有权可以作出“决议”的应该是各级人民代表大会，至于各级人大常委会，宪法和法律只有个别法定条款。宪法只明确全国人大常委会“认为必要的时候”，可以对特定问题调查委员会的报告作出相关决议（第七十一条）；全国人大组织法明确了罢免全国人大代表要形成决议，明确了原选举单位（省一级人大及其常委会）行使罢免代表权，依法作出决议；全国人大常委会议事规则增加明确了全国人大常委会认为必要时，可以对工作报告作出决议（第二十四条）；地方组织法虽然没有增加明确县级以上各级人大常委会就某一事项可以做出决定，但从相关条款也可以看出（尤其从第八条、第四十四条和第四十五条可以看出）县级以上地方各级人大常委会也可以作出决议；监督法进一步明确县级以上各级人大常委会“认为必要时”，可以对“一府两院”专项工作报告、审计工作报告作出决议（第十四条、第二十条），进一步明确了县级以上各级人大常委会对特定问题调查委员会调查报告的决议、决定权（第四十三条）。至于“决定”，宪法和法律相关条款明确规定各级人大及其常委会通用。

从实践运用情况来看，除各级人大听取和审议、审查“一府两院”相关报告用“决议”和特别法定外，一般情况下各级及其人大常委会议事决策、履职行权的情况多用“决定”。如全国人大及其常委会行使立法权进行修改、修正法律多是以决定草案形式通过，地方各级人大及其常委会议事决策、履职行权，也多是以决定草案形式通过。

综上所述，无论是从语义、语法和公文应用上，还是从法律条款规定和实践运用上，各级人大及其常委会的“决议”与“决定”并非一回事，且“决议”不能替代“决定”。因此，地方组织法第八条规定的县级以上各级人大有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”，有悖宪法第九十九条所明确的县级以上各级人大“有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”且各级人大常委会履职行权多用“决定”，少有“决议”形式；试想：一旦地方各级人大常委会作出“不适当的决定”，依地方组织法本级人大还无权“改变或者撤销”，显然有悖宪法。

笔者建议，不妨抓住地方组织法即将修改这一契机，将地方组织法第八条职权（十）中的“不适当的决议”有必要修正成“不适当的决议、决定”，即：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：……（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决议、决定。……”这样一来，不仅与宪法第九十九条之规定无悖，也与2006年制定的监督法关于规范性文件备案审查的相关条款（第二十九、三十条）表述相一致。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福   姚文君）

责任编辑：郑文金