用好总量减排制度推进环境质量改善——三论着力处理好环保工作中的四个关系
中国环境报评论员
在刚刚结束的2015年全国环保厅局长研讨班座谈会上，环境保护部部长陈吉宁指出，质量是根本，总量是实现质量的重要手段。实现质量改善，既要通过总量控制解决固定污染源的问题，也要通过有效政策激励各方面共同参与加强环境治理，从而实现环境质量的根本改善。
这一论述明确了总量减排与环境质量的关系，抓住了当前环保工作的重点，对于做好“十三五”时期的环保工作具有重要的指导意义。总量减排是我国推进污染防治、改善环境质量的重要手段，但不是唯一手段。更不可本末倒置，将总量减排看做环保工作的目的，而忽视环境质量改善。只有正确认识并处理好总量与质量的关系，才能推动各地扭住环境质量改善这一核心，补齐小康社会的短板；才能用准用活总量减排制度，有效发挥其作用；才能激发全社会的活力，采取更多手段治理环境。
正确处理总量与质量的关系，是当前环境形势下做好环保工作的迫切要求。目前，我国环境形势仍然十分严峻，环境质量差，一些地区大气、水、土壤等污染严重，已经成为全面实现小康的瓶颈和短板。总量减排制度实施近20年以来，主要污染物被纳入国家约束性指标，在减少污染排放、遏制环境恶化方面发挥了积极作用，是改善环境质量的重要手段。
但是随着经济社会的发展，仅仅依靠总量减排已经难以实现环境质量的全面改善。一方面，总量减排与环境质量不完全正相关。影响环境质量的因素很多，而纳入总量减排指标的只是几种主要污染物。例如，影响水质的污染物除了氨氮，还有总磷和重金属等；影响空气质量的污染物除了二氧化硫、氮氧化物，还有细颗粒物和挥发性有机物等。多种污染物结合在一起，还会产生二次污染物。主要污染物排放总量下降，环境质量不一定有明显改善。另一方面，实现环境质量改善需要多种手段齐抓并用，比如政策、规划等都很重要。因此，在经济新常态和全面深化改革的背景之下，我们还应积极探索更多的办法路径，为改善环境质量提供强大的合力。
在处理总量与质量的关系时，要把改善环境质量作为治污减排工作的出发点和落脚点，这是满足公众对美好环境强烈期盼的必然要求。环境保护是重要民生问题，环境质量关系到每一个人的生存质量。公众对美好环境的期待，不是看总量减少了多少，而是看质量改善了多少。不是看指标完成了哪些，而是看问题解决到什么程度。只有正确处理总量与质量的关系，才能找准环保工作的方向，与人民群众的呼声直接对接。只有正确处理总量与质量的关系，才能集中全力解决老百姓身边看得见、摸得着的环境问题，增强老百姓对环境质量改善的信心。
质量是硬约束，要想方设法抓牢、抓实、抓细；总量是重要手段，要用对、用准、用活。总量与质量的关系认识得越深入、处理得越好，环保工作的效果就会越明显，环境质量改善目标就越容易实现。
首先，在新的形势下要完善和用好总量减排制度。总量减排作为一项削减污染物的有效制度，今后仍将长期坚持下去，既要保持强制性，又可适当增加弹性。保持强制性就是要更加坚定、毫不动摇地实施这一制度，约束性指标必须完成。增加弹性就是要因地制宜，更加灵活地用好这一制度。一方面，我国污染物排放总量太大，远远超出环境容量。无论是水、还是大气，主要污染物排放量都在2000万吨以上。根据专家测算，在现有的基础上再降30％~50％，环境质量才会有明显的变化。如果不能把总量削减下去，环境质量改善就无从谈起。对于影响环境质量的主要污染物，仍要坚持全国性、约束性的总量控制。另一方面，目前，影响环境质量的更多重要指标还没有被纳入进来，“十三五”时期应更加科学地设置总量控制指标，完善指标体系。同时，由于各地环境容量、环境质量、污染状况不同，总量控制不宜搞一刀切，应具体问题具体分析。可以根据环境质量改善情况，适当对总量进行弹性调整。
其次，要强化综合施策，形成改善环境质量的合力。《环境保护法》提出综合治理的原则，就是要求运用各项经济、技术政策和措施，发挥治理的综合效益。下一步，应推进环境管制、市场手段、社会制衡等领域的政策和制度改革，建立多元共治体系。要用好约束性手段。强化法治思维，善用法治方式解决问题。生态红线、环保督察等制度要深入探索，离任审计、党政同责等制度要落到实处。要用好激励性手段。要重视发挥市场机制的作用，调动各方参与环保的积极性。生态补偿、环境税收等政策需加快出台，排污权交易、绿色信贷等政策仍需大力推进。
第三，要建立以环境质量改善为核心的环境管理模式。做好新时期的环保工作，必须始终坚持改革创新，完善管理制度，建立与经济社会和环境形势发展相适应的管理模式。以污染控制为核心的环境管理模式，容易造成污染治理与环境质量改善的脱节。我们要建立以环境质量改善为核心的环境管理模式，进一步理顺与完善环保工作体制机制，提高环保工作成效。
环境质量改善是环境保护工作的核心，必须下大气力，做到持之以恒、久久为功。以质量改善为根本，以总量减排为抓手，用好各项政策和方法，环境质量改善的目标就不难实现。