荆州市人民政府2015年度依法行政工作情况报告

　　2015年，我市以党的十八大及十八届四中、五中全会精神为指导，以法治政府建设为目标，加快转变政府职能，促进决策科学化、民主化、法治化，规范政府行政行为，加强行政监督检查，依法行政工作取得新成效，为全市经济社会发展创造了良好的法制环境。现报告如下：

　　一、主要做法和成效

　　（一）加强领导，全面部署，夯实依法行政工作基础。

　　1.突出依法行政主体责任。制定《中共荆州市委关于全面推进法治荆州建设的意见》（荆发〔2015〕6号），明确法治荆州的总体要求、目标任务、工作原则和具体措施。清理700多个议事协调机构，保留了“荆州市加强法治政府建设领导小组”，统筹协调全市依法行政工作。市政府主要领导到市政府法制办听取依法行政工作专题汇报，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。

　　2.强化领导干部依法行政能力意识。坚持执行县级以上政府常务会议、局（委、办）务会议安排学法制度。对拟任政府部门主要负责人的干部，任职前考察其掌握相关法律知识和依法行政的情况。对在职领导干部，年终对其运用法治方式开展工作、推动发展的水平进行评价，并作为年度考核的重要依据。市委党校专门开设法律班，将法律知识讲座作为干部培训的必修课程。代理市长杨智在2015秋季党校培训班上作了题为《弘扬法治精神建设法治政府》的专题辅导报告。

　　3.完善依法行政考核目标体系。制发《市委办公室市政府办公室关于开展“1+6”常态化督查考评工作的通知》（荆办文〔2015〕14号），将重大决策部署贯彻落实情况作为法治政府建设考核的一项重要指标，丰富了依法行政考核的内容。创新依法行政考核方式，科学设定考核指标，并纳入地方各级政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

　　·  （二）健全制度，规范程序，提升依法行政工作水平。

　　·          1.坚持依法科学民主决策。出台《荆州市人民政府办公室关于印发荆州市人民政府常务会议工作规则的通知（荆政办发〔2015〕41号）规定，严格按照法定程序和规范流程议事、办事。把合法性审查作为行政决策的基本要求。2015年，纪南文旅区生态文化旅游、关公文化园等重大建设项目以及涉及广大群众切身利益的房屋征收、医疗保险、养老保险等200余件决策事项都充分听取公众意见，并通过专家论证、风险评估、合法性审查等环节。

　　·  2.严格规范性文件管理。按照《湖北省行政规范性文件管理办法》要求，制发《荆州市人民政府关于贯彻落实〈湖北省行政规范性文件管理办法〉的通知》（荆政办发〔2015〕33号），将规范性文件作为市政府重大决策内容之一，严格办文程序，基本形成了规范性文件从制定前的征求意见、风险评估、廉洁性评估到制定中的专家咨询论证再到制定后的实施情况评估、清理、备案等一套完整、规范的制发程序。市政府全年共制发《荆州市被征地农民参加基本养老保险实施意见》等11件规范性文件，涉及面广、与群众切身利益相关的重大政策性文件均通过实地调研、召开相对人代表座谈会等形式,公开征求社会各界意见。严格执行报备程序，报送备案的规范性文件未出现被撤销、责令修改的情形。对县（市、区）政府和市政府部门上报备案的26件规范性文件进行备案审查。对市本级规范性文件清理后，宣布继续有效131件，修改11件，废止99件，失效46件。

　　3.积极做好地方立法准备工作。《立法法》修订实施后，市政府常务会议专题研究地方政府立法工作，向全市征集2016年立法计划，并将立法工作列入政府年度工作规划，积极配合市人大常委会召开新闻发布会，做好地方立法宣传工作。开展立法机构和立法队伍人才储备和法律专家库建设，在全市和各县（市、区）进行深入摸底，对法律专业人才队伍进行了全面梳理，多次组织相关人员赴武汉、深圳等地培训和跟班学习，积极与长江大学法学院沟通联系，对承接地方立法权的人才储备做到心中有数.市编委专题研究政府立法机构编制问题。

　　（三）简政放权，规范审批，深入推进政府职能转变。

　　1.推进政府机构改革。实施新一轮政府机构改革，全面消化部门管理机构和政府特设机构，清理议事协调机构和临时机构，从严规范和管理合署办公机构、政府派出机构、开发区管理机构、挂牌机构，指导协调县（市、区）政府职能转变和机构改革。共调整17个行政机关和事业单位，设置市政府工作部门32个，撤销部门管理机构2个、减少直属事业单位2个、调整设置政府工作部门5个。全市各地在事业单位分类改革工作已全面完成的基础上，继续推进行政类和生产经营类事业单位改革，针对事业单位不同类型探索不同管理办法，实行教育、卫生系统编制动态调整，适时推进事业单位管办分离、法人治理结构试点工作。

　　2.推进行政审批制度改革。制发《关于印发荆州市行政审批制度改革2015年重点工作及责任分工方案的通知》（荆政办发〔2015〕3号）和《市委办公室  市政府办公室关于推行市政府工作部门权力清单、责任清单和中介清单制度的通知》（荆办发〔2015〕15号），对全市今年审改重点工作和权力清单制度推进工作进行全面安排、部署，公布《荆州市行政审批事项目录（2015版）》，实现审批项目中央、省、市顺利对接，创新审批服务方式，加快行政审批事项标准化建设。在全省率先推出全市企业注册登记“三证合一”的商事制度改革，率先实施“一证一码”注册登记改革，并积极协调衔接后置审批部门。调整前置审批95项，取消登记前置许可，变“先证后照”为“先照后证”，形成工业项目“业主委托、中心代办、限时办结”的“全程代办”工作机制，切实激发市场活力，推进行政审批提质增效。

　　3.推进“红顶中介”脱钩改制。根据《省委办公厅省政府办公厅关于清理规范行政审批中介服务、重点整治“红顶中介”的通知》》（鄂办发〔2015〕38号）精神，我市组建由纪委、编办、政务服务办、工商局、民政局组成的工作专班，对市、县两级住建、国土资源、环保、安监、消防、农业、水利、规划、气象、科协等10个行业进行“红顶中介”专项检查，清理出“红顶中介”203家。采取“成熟一个改革一个”措施，按照“五分开”原则，对市环科所、市房产估价所、市档案教育培训中心等事业单位完成转企改制。公安县、石首市整体推进中介机构改革，对清理出来的“红顶中介”进行了分类处理。

　　4.推进重点领域改革。以民生需求为导向，扎实推进不动产产权登记和食品药品监管等重点领域和关键环节改革。在全省率先实行不动产产权登记制度改革，整合房屋登记、房产交易、房产信息和档案管理以及林地登记、土地登记等职责，建立不动产统一登记制度，组建市不动产登记交易中心，实现了“一站式”服务、“一窗口”对外和城区统一登记，减少了多头管理，优化了办证环节。深化食品药品监管体制改革，重新制定市食品药品监督管理局“三定”方案，明确食品药品监督管理部门与农业、林业、粮食、卫计、质监、工商、出入境检验检疫、公安、城管、住建、教体、文旅等部门的职责分工，理顺市、区两级监管体制与执法职责，推动执法重心下移，充实了一线监管力量。

　　（四）强化监管，规范行为，打造公正文明执法环境。

　　1.加强行政执法规范化建设。对全市行政执法主体、行政执法机构、行政执法人员进行全面清理，严格按照法律、行政法规、地方性法规、部门规章和省政府规章等逐项予以审查，重新梳理各部门行政执法依据。确认市本级具有行政执法主体资格的市直行政机关（含二级单位）共58个，垂管单位16个，在编在岗并持有省政府统一制发的行政执法证（含监督证）的行政执法人员近3000人。切实做到执法事项规范、执法自由裁量权规范、执法程序规范、执法信息公开规范、执法行为规范。

　　2.创新行政执法监管方式。加强重点领域行政执法监管，依法设定执法流程，严格执法程序管理。针对社会治安、卫生、食品药品、城乡建设等方面的违法行为，采用“三在先”原则，即“宣传教育在先、提示告知预警在先、发现问题督促整改在先”，变“事后处罚为主”为“事前警示与事后处罚相结合”的执法监管新模式。出台《荆州市人民政府关于印发荆州市建设领域农民工工资保障办法的通知》（荆政规〔2015〕9号），加大对恶意欠薪、拒不支付劳动报酬行为的处罚力度。2015年，积极探索案卷评查新方式，请部门行政执法局机构业务骨干、荆州市中级人民法院法官、长江大学教授等作为评委对各行政执法部门行政处罚案卷进行普查的同时，专门针对农业、人社、食品药品等部门办理的行政处罚案卷办案质量和存在问题，进行“一对一”现场解析，对执法办案人员进行“对症下药”式的培训指导，共评出市国税局等单位17本优秀案卷，4本不合格案卷。

　　3.积极应对行政复议应诉工作新要求。努力适应新行政诉讼法对执法行为规范化的要求，积极应诉行政诉讼案件。市本级共办理行政复议案件101件，市政府应诉案件19件，超过过去10年之和。办理的行政复议案件中，撤销、变更行政行为，以及申请人撤回复议申请的行政复议案件超过50%。新行政诉讼法实施以来，我市积极推行行政首长出庭应诉制度，并将行政首长出庭应诉情况纳入年底法制考核，市人社局、沙市区政府行政负责人出庭率达100%。

　　4.切实履行市场监管职责。加强对产品质量、食品安全、生活环境、民生建设、观光旅游等领域的市场监管。在全市范围开展食品药品“两超一非”、肉制品、中药饮片等专项整治，治理“餐桌污染”、建设“食品放心工程”，查扣问题食品40余吨，没收过期失效药品2000余瓶（袋），取缔无证经营户200余户；开展卫生计生“两非”、个体诊所和黑诊所专项整治行为；开展环保“春雷行动”，取缔非法作坊、不符合产业政策加工厂64家，处罚48家。扎实推进“三禁两治”、“三污同治”，秸秆禁烧在全市推开，中心城区工业燃煤锅炉全部完成清洁能源替代，空气质量和城市水环境明显好转。

　　·  5.强化行政监督问责。大力践行“三严三实”的新思想、新观点、新要求，定期召开市政府党组会议，研究部署党风廉政和主体责任工作，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，严格落实“一岗双责”，开展“五个专项整治”，建立对市政府系统违规违纪人员处理的研究、通报制度，健全责任体系。“7·26荆州安良百货电梯事件”发生后，市政府及时修订出台《荆州市特种设备安全监督管理办法》，加强特种设备安全监督管理,对相关负责人进行主体责任落实不力追责，强化对公共安全、国有资产、国有资源和领导干部履行主体责任情况等重点领域和重点环节的监督管理。严肃查处违规发放津补贴问题，共查处问题451个，追偿退赔1028.8万元，处理党员干部159人。

　　二、存在的主要问题

　　尽管我市依法行政工作取得了一定成效，但与依法治国、全面推进依法行政的战略部署，与省委、省政府建设“法治湖北”的目标要求和人民群众的期盼还存在一些差距。主要表现在：

　　（一）依法行政意识和能力有待进一步提高。少数领导干部和行政机关工作人员依法化解行政争议能力不足，以法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的习惯没有形成。不遵守法定程序、不遵守法律规定，不作为、慢作为甚至乱作为的现象依然存在。

　　（二）违规决策的现象仍然存在。一些地方和部门决策前不经过征求意见、科学论证、合法性审查、风险评估等必要程序，通过“打擦边球”等手段违规决策。

　　（三）基层依法行政工作短板问题亟需解决。基层政府法制工作机构在机构设置、人员配备、经费保障等方面有待加强，工作要求与人员配备不相适应，短板问题比较突出。

　　三、2016年依法行政工作总体思路

　　（一）强化领导干部法治思维。强化领导干部重大行政决策程序意识，提高行政机关工作人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式履行职责能力。

　　（二）深化行政管理体制改革。推进行政管理方式创新，结合权力清单、责任清单编制工作，厘清行政监察职权和监管责任，严格依法依清单行使检查职权、履行监管责任，推进政务监督体系建设。 

　　（三）严格规范公正文明执法。积极理顺行政执法体制，整合执法主体，推进综合执法。完善行政执法程序，强化程序意识，细化执法流程，严格按程序执法。加强对行政执法的监督，认真落实重大行政处罚、行政许可和行政强制决定备案制度，确保重大行政执法决定合理合法。建立健全行政执法评议考核机制和行政执法责任追究制度，督促行政执法部门和行政执法人员正确行使执法职权、全面履行法定义务。

　　（四）完善地方立法机制。加强与市人大及其常委会立法机构的联系，编制政府立法规划和年度工作计划，建立健全规章起草、论证、协调、审议工作机制，切实保证政府立法质量。加强政府立法工作机构和队伍建设，为做好政府立法工作创造有利条件。

　　（五）建立政府法律顾问制度。加强政府法律事务工作，建立政府及各行政机关法律顾问制度。建立和完善政府及其部门重大决策事项、民商事等行为的合法性审查制度，努力实现全市政府法律事务工作制度化、规范化、常态化。

　　（六）严格规范重大行政决策程序。厘清重大行政决策事项，科学界定决策范围，完善决策规则，依法严格落实“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五项必经程序的规定，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。

　　（七）改革行政复议体制。加强基层行政复议能力建设，健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。畅通复议申请渠道，建立重大复杂行政复议案件听证制度，充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。