陈尚茹：浅析合肥市政府法律顾问制度模式的转变及成效

          政府法律顾问工作是由指定的政府机构以及由政府机关聘请的律师和其他法律专家，依法为政府机关提供各种法律服务的专业活动。政府法律顾问包括政府系统内和 政府系统外两种，前者主要指各级政府的法制机构。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将政府法制机构定位为政府法律顾问，指出：各级政府和政府各部门 要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。后者主要是指聘请的律师和其他法律专家，帮助、配合政府法制机构更好地履行政府法律顾 问的职责。对于政府法制机构本身的职能、作用已经有很多论述，而律师和其他法律专家担任政府法律顾问制度虽然已经在我国蓬勃开展，但总体而言，这项制度起 步较晚，开展范围也不够普及，本人将就我市政府法律顾问制度模式的确立、转变及存在问题进行一些思考和展望。

　　一、建立政府法律顾问制度的重要意义

　　律师和其他法律专家都具有深厚的法律理论基础和丰富的法律实务经验，其参与政府依法行政起到重要作用。

　　（一）政府法律顾问制度是构建社会主义和谐社会、树立科学发展观的重要举措

　　在贯彻科学发展观和以人为本的过程中，必须给所有的利益相关者发言权和监督权，建立由 政府、社区居民以及非政府部门共同参与的综合决策机制。在这个综合决策机制中，富有法律实务经验的与各界人士打交道多的律师和其他法律专家队伍将发挥重要 的作用，建立政府法律顾问制度如同建立一个有丰富法律经验的专家队伍的信息库，在必要的时候，可以将律师和法律专家提供的技术和信息应用到决策的可行性研 究以及决策的执行、监督和评估中。

　　（二）政府法律顾问制度体现了科学决策、民主决策和依法决策的原则

　　科学决策是目标。法律专家参与到决策过程中来，有利于形成一种辩论的氛围，使政策在出 台前先进行“审判式”论证。降低决策的风险和成本，提高决策的质量；民主决策是保障。政府法律顾问制度作为公民参与行政决策的方式之一，有利于集中民智， 凝聚民力，体现民意。依法决策是前提；依法决策是现代法治社会对政府行为提出的基本要求，任何行政决策都必须在宪法和法律的框架内进行。而政府法律顾问制 度则是实施依法行政的重要而有效的途径之一。

　　（三）政府法律顾问制度有利于提高行政效率

　　行政效率是指在保证政府活动目标方向正确，并给社会带来效益的前提下，行政活动的产出 与投入之间的比率。从传统的政治文化来看，政府法律顾问制度增加了决策的环节，会影响行政效率。但实际上，适当地借助法律智囊的作用有助于提高行政效率。 行政系统具有开放性的特点，一个行政系统如果得不到外界的支持，必然难以维持生存。通过政府法律顾问制度，决策制定者可以获得更完整的信息，使行政决策更 具有合理性和适用性，从而提高行政效率。

　　二、建立政府法律顾问制度的若干方式

　　总体而言，目前我国政府法律顾问的模式主要有三种：一是由司法行政机关负责管理，通过 建立公职律师制度来促进政府依法行政水平的提高；二是由政府和多数市直部门各自聘请律师担任政府法律顾问和部门法律顾问；三是仅由政府聘请，政府法制机构 负责组织联络和安排日常工作，同时各市直部门不再自行聘请。

　　实践表明，由政府法制机构负责政府法律顾问的管理工作确实能收到良好的效果，政府法制机构能比较出色地完成政府法制顾问的组织、协调和联络工作，确保了各项工作顺利进行。这种运作模式还有利于政府法制机构内部人才的培养，做到积蓄人才和培养人才并重发展。

　　（一）政府法律顾问职能是政府法制机构职能的天然延伸，两者有着不可分割的联系

　　政府法制机构是主管综合性法制工作事项的政府直属机构，其主要职能是在各级党委、政府 的领导下，坚持依法行政，促进政府的科学决策、民主决策和依法决策；主要工作是对政府法制建设情况进行综合分析，围绕政府法制工作重大问题进行调查研究， 提出意见建议，为各级政府领导提供法律咨询服务。而聘请政府法律顾问是将政府法制机构的部分职能外挂，形成内外结合的政府法律服务体系，其目的只有一个， 那就是共同做好各级政府的法律顾问工作，推进依法行政，建设法治政府。因此，由政府法制机构负责管理、协调政府法律顾问工作，有利于在现有的基础上吸收优 秀人才，形成政府法律顾问精英层，稳健发展政府法律顾问队伍，提高顾问质量。

　　（二）政府法制机构负责管理政府法律顾问工作是由其工作特点所决定的

　　从行政组织功能分类来看，政府法制机构一方面在政府立法、执法监督、行政复议等领域履 行正常的职责；另一方面在大量涉法事务上，要发挥参谋、助手的作用，以保证政府工作的法制统一性。政府法制机构由于其在政府系统中所处的独特地位及其本身 所承担的工作职责与政府工作的密切联系，决定了其在行政管理业务与法律专业技能的紧密结合上，在政府需求信息的掌握以及在领会和把握行政决策意图等各方面 都具有独特的优势，这是其他行政机关无法取代的。同时，政府法制机构在长期工作实践中，形成了相对完善的工作程序、相对规范的工作纪律以及相对稳定的工作 环境，建立了比较稳定的工作关系和联系渠道，这些都有利于政府法律顾问工作的开展。而且根据现代公共管理中掌舵人（决策制定者）与划桨人（决策执行人）的 二分理念，政府法制机构的性质更多的是属于前者（决策制定者），这就要求其保持一种相对的利益超脱性、中立性，这与政府法律顾问的相对独立特征相一致。

　　三、我市政府法律顾问制度发展历程及工作模式的转变

　　为提高政府依法行政水平，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，我市从 2004年9月开始正式组建市政府法律顾问团，由法学专家3人和法律工作者4人共7人组成，是协助市政府领导处理法律事务的顾问和参谋，由市政府法制办具 体负责组织联络和日常工作。为规范管理，同时出台了《合肥市人民政府法律顾问工作规则（试行）》，规定任期1年，可连聘连任；2005年10月，市政府认 为一年来市政府法律顾问充分发挥了各自的优势，开展了卓有成效的工作，同意对现有顾问续聘一年；2006年10月，为进一步推进依法行政，市政府决定增聘 两位顾问，市政府法律顾问团增加为9人。同时修订了《合肥市人民政府法律顾问工作规则》（合政办〔2006〕62号），调整任期为2年，可连聘连任； 为进一步加强管理，2008年4月市政府出台了《关于加强和完善市政府法律顾问工作机制的通知》（合政办〔2008〕14号），同年11月，市政府对市政 府法律顾问团成员进行了续聘；2009年12月第33次市委常委会议研究决定，在市政府现有法律顾问的基础上，适当扩充若干名律师，作为政府法律顾问进行 管理，服务范围扩大到为市委、市人大、市政协领导提供法律服务，为此，市政府法律顾问团又增加两名成员，总数为10人（一名律师被解聘）。

　　从2004年以来，一直与政府法律顾问并驾齐驱的是部门法律顾问，在2010年11月 之前，我市共有28家市直部门根据本单位工作需要，自行聘请了部门法律顾问。2010年11月市政府第71次常务会议对我市的法律顾问工作模式进行了整体 改革，要求整合全市法律顾问资源，实行统一招聘、统一管理、统一指导。会议首先将政府法律顾问团的规模从10人扩充至20人，其中3名专家学者和17名实 务律师。同时要求市直部门已经聘请的顾问在合同到期后，原则上不再聘请，将部门重大涉法事务和需要提请市政府审议的涉法事项统一协调委派市政府法律顾问参 与研究、提出法律意见。结合新形势新要求，为进一步加强对政府法律顾问的制度化管理，2011年5月，市政府再次修订《合肥市人民政府法律顾问工作规则》 （合政办〔2011〕14号），扩充了政府法律顾问的工作范围，增加了考核机制等内容。同时考虑到市直部门外聘顾问将逐步取消，为协助好市直部门处理重大 涉法事务，我办及时出台了《关于部门重大涉法事务提请市政府法律顾问审查处理有关事项的通知》(合府法〔2011〕20号), 明确了工作范围、报送材料及工作流程等事项。为了对市政府法律顾问服务管理的规范化再上一个新台阶，我市去年还出台了《合肥市人民政府法律顾问服务津贴补 助试行办法》、《合肥市人民政府法律顾问考核办法》等制度。

　　由此可见，我市政府法律顾问的工作模式在2010年11月前属于第二种模式，在 2010年11月之后，逐步过渡到第三种模式。具体点说，目前我办与市政府法律顾问分工协作的工作模式就是：市政府法制办法律事务处负责顾问的日常组织联 系，并负责市领导批办的一般性法律事务的处理，对于市领导批办的重大复杂疑难事务，统筹安排顾问参与处理，市政府法制办将结合顾问意见出具最终处理意见。 特殊情况下，市领导也会直接指定顾问研究处理具体事宜。与此同时，市直部门报送的重大涉法事务，经法律事务处审查符合报送条件的，安排顾问参与处理并出具 法律意见。

　　四、我市政府法律顾问工作成效显著

　　八年来，我市政府法律顾问工作扎实开展，成效显著，为经济平稳较快发展提供法律保障。

　　（一）为政府决策提供多样法律服务，履行参谋助手职责。

　　从政府常务会议学法制度运行以来，我办就不断探索发挥政府法律顾问能力的途径。为了充 分发挥其参谋助手作用，为市领导决策提供更多社情民情的前沿动态和处理建议，从2012年元月份开始，我办要求各位政府法律顾问每月提供1-2篇专报信 息，筛选整理后不定期的以《政府法律顾问专报》的形式署名登载，为市领导决策提供风险预警，防患未然。上半年已经编制了五期专报，受到市委市政府领导的高 度赞扬。今年5月市委组织部举办的县处级领导干部培训班，有四位政府法律顾问受邀从国土、金融、劳动以及行政强制法几个方面为县处级领导干部讲授专业知 识，受到广泛好评。

　　（二）积极参与市委、市政府重要涉法事务的处理，为确保社会和谐稳定提供法律保障

　　随着市委、市政府处理涉法事务不断增多，我办对有些法律关系复杂、矛盾集中的涉法事务，组织政府法律顾问参与进来，及时消除模糊和错误认识，有效化解矛盾，促进了重大、复杂涉法事务的稳妥处理，取得了良好的社会效果。

　　（三）多次介入政府重大招商引资项目，为政府投资控制好法律风险

　　在招商引资、洽谈具体投资项目过程中，我办组织政府法律顾问积极介入，参与重大项目前 期对外谈判、合同审查，最大限度地避免投资风险，确保项目投资的正当性和有效性。在和京东方、联想集团、力晶集团的谈判过程中都留下了他们的身影。招商引 资合同审查工作在确保项目各个环节合法运作的前提下，实现了经济效益的最大化，是各项投资最终成功实施的有力保障。

　　（四）参与政府规范性文件草案的审查论证工作

　　为坚持开门立法，提高制度建设质量，我办在起草审查法规规章草案过程中，通过立法听证 会、专家论证会、座谈会等形式，充分听取政府法律顾问的意见和建议，保证了政策的及时出台和有效实施。在对《合肥市城乡规划法》等若干政策进行审核把关 时，顾问们结合我市实际，提出有针对性的修改意见和建议，促进了我市地方立法质量的提高。

　　此外，部分政府法律顾问还参与疑难复议案件的出庭应诉、咨询论证工作以及行政权力清理的相关工作。

　　五、我市政府法律顾问制度存在的问题及建议

　　我市从建立政府法律顾问制度以来，在工作中摸索出不少成功经验，但与一些发达地区相比，在思想认识、制度建设等方面还有很多有待完善之处。

　　（一）对政府法律顾问制度的认识要进一步加深

　　各级政府领导要使决策中的专家参与成为一种常态，而不是特例；要努力提高这项制度的效 率，而不是使之流于形式或政治演示；要把政府法律顾问当成政府领导决策的参谋、处理纠纷的好帮手和了解社情民意的桥梁，在政府的一些中心工作以及重点、热 点问题上要合理地借助政府法律顾问的服务；同时，也要利用政府法律顾问接触社会各方面、各阶层的机会，主动进行调查了解，收集有价值的信息。

　　（二）政府法律顾问的制度建设要进一步完善并落实

　　目前，比较普遍存在的问题是政府法律顾问的引入、退出机制还不够合理。可能导致个别政 府法律顾问重个人荣誉，轻责任履行，主动服务意识不强，责任落实不到位。所以考核机制必不可少，对其工作的数量、质量、结果、影响进行综合考评，以促进政 府法律顾问勤勉尽责并保障其工作的权责一致，为政府法律顾问的选任、解聘、奖励提供依据，进而实现政府法律顾问人选的优胜劣汰，形成良性循环。我市今年已 经出台了《合肥市人民政府法律顾问考核办法》，并将于今年年底开展考核工作。

　　（三）政府法制机构对市直部门处理涉法事务要加强指导

　　经过改革，我市虽然建立了统一的政府法律顾问工作平台，统一选任标准，统一工作规范， 统一费用标准，统一考核评定，但仍然存在些现实问题。比如逐步取消市直部门法律服务外包后，按照《合肥市政府法律顾问工作规则》要求，政府法律顾问是不参 与以部门为一方当事人的诉讼、复议、仲裁案件的代理的，而诉讼、仲裁案件的代理都是专业性很强的涉法事务，部分市直部门法制工作者力量较为薄弱，可能缺乏 处理能力。针对这种情况，我们也准备安排政府法律顾问对出庭应诉较多的部门进行应诉流程、出庭技巧等方面的培训，提升处理复杂事务的能力。

　　（四）现有工作模式可以考虑适当予以突破

　　部门重大涉法事务从目前来看，报送部门非常集中，一方面说明有的部门还没有主动灵活运 用这种处理途径，甚至可能敷衍了事，一方面也说明有的部门确实因工作性质不同决定了涉法事务量存在差异。我认为应该从实际工作出发而不是搞一刀切，对事务 量大的个别部门，在现行工作模式下可以考虑区别对待，允许个别部门自行聘请部门法律顾问协助处理部门重大疑难涉法事务，经费由市财政予以保障。不适宜聘请 常年法律顾问的部门，涉及到的重大涉法事务由我办安排政府法律顾问参与处理。

　　总之，政府法律顾问工作深入开展，表明了市委、市政府在管理社会公共事务中依法决策、 依法行政的态度和决心。我们将在做好政府法制机构队伍建设的同时，进一步落实政府法律顾问的选任机制和考核评价机制，建立一支高效、专业的政府法律顾问人 才队伍，为全面推进我市依法行政工作做出应有的贡献。（摘自国务院法制办网站）