陈柏槐利用“集体研究”谋利 致国家损失6.1亿元

　　近日，湖北省政协原副主席陈柏槐因滥用职权、受贿被判处有期徒刑17年。据悉，陈柏槐在担任湖北省农业厅党组书记、厅长期间，在未经省政府、省财政厅批准的情况下，以厅党组会议、厅长办公会议集体研究为形式，提议、主导、决定将国家划拨的畜牧科研用地489亩非法转让，给国家造成经济损失6.106亿元。

　　这是“集体研究”式渎职明确入罪后的典型案例之一。“集体研究”形式掩盖下的渎职类犯罪，往往与贪贿犯罪交织在一起，隐蔽性强，危害大，影响恶劣，这一类犯罪必须引起高度重视。

　　1 “集体研究”成为一些官员徇私谋利的借口

　　除湖北省政协原副主席陈柏槐利用“集体研究”徇私谋利外，湖南省张家界市政府原秘书长白开文，也利用“集体研究”的方式，违法决定职权之外的事务，同意开发区内企业产业项目违法用地，被国土部门罚款167万余元，致使公共财产遭受重大损失。最终，白开文因滥用职权罪、受贿罪被判处有期徒刑16年。

　　绍兴市发展和改革委员会原副调研员裘纪言在担任绍兴市农发办主任期间，明知项目不符合验收标准，仍在集体讨论过程中发表有利于申报人的意见，违规同意通过验收，并最终左右了验收小组验收意见，且收受贿赂、徇私舞弊，致使相关企业违规获得财政补助资金共计700多万元，给国家造成重大经济损失。最终，裘纪言也因滥用职权罪、受贿罪而获刑。

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　　其实，在审理官员滥用职权案件中，官员经常辩称审批、决策都需要多个环节、多方意见来层层把关，造成国家经济损失原因是多方面的，绝非他一人所为，这也成为审理此类案件最大的争议。

　　参与查办裘纪言案的相关人员认为，“裘纪言明知项目存在瑕疵仍违规上报，实质上已经违背了相关流程。虽然项目审批需要通过省级职能部门最后拍板，但是省级单位的决定作为‘后行为’，是建立在市农发办前期全面验收的‘先行为’恪尽职守符合相关规定的前提上。而且裘纪言存在徇私舞弊行为，以违规上报为相关企业获取利益为筹码收受贿赂。因此将裘纪言的行为认定为滥用职权罪并无不当”。

　　在现实生活中，以“集体研究”为名搞违纪违法行为并不鲜见，尤其是在土地资源、生态环境等领域，存在行政主管部门或地方党政部门“集体研究”违法决定的渎职现象。此种违纪违法现象一旦发生，其影响也很深远，陈柏槐案引发的连锁反应至今未消弭。

　　事实上，“集体研究决定”成为一些官员徇私谋利的挡箭牌，不少单位出现类似问题后，只有负责实施决策的部门主管担责，而真正的决策者却无法受到法律制裁。这种“抓小放大”现象违背了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于预防和惩处违纪违法问题。

　　2 民主集中制执行不到位，

　　导致个人意志被强加于“集体研究”

　　从查办裘纪言案件来看，虽然项目申报立项有多个环节把关，但事实上裘纪言并没有遵守相关的申报流程，而是以自己的意见代替市农发办的意见，甚至利用自己的地位和关系“打招呼”，影响其他职能部门以及上级主管部门的审核。显然，裘纪言利用自己的职务和权力“引导”“左右”局面，实质上起到了关键作用，是渎职或滥用职权案件中常见的“理由”。

　　可见，一些官员为了达到不可告人的“目的”，打起了“集体研究”的主意。他们利用职权，以“开会研究议程”为幌子，以“集体决策”、层层审批作掩护，先定调子，之后把个人意志、决断强加于“集体研究”上。这样就让一些不合规不合法的做法戴上“众人决议”的面具，通过“集体研究”走走过场之后，摇身一变成为领导班子的意见，从而让“个人意志”大行其道，实施起来。即使司法部门追究责任，这些官员也堂而皇之地搬出“集体研究”、“民主协商”的借口，相互推诿，逃避处罚，让“集体”为其背黑锅。由此，既可规避个人承担责任的风险，取得成绩还能显示个人的工作魄力。

　　“集体研究”作为一种违纪违法现象的借口，为何会在生活中频繁出现，甚至常被忽视？民主集中制执行不到位是很重要的一个原因。大多数决策者把责任归咎于“集体研究”，其班子成员也三缄其口，甚至甘愿“背黑锅”；有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，毫无主见，更不敢在领导面前坚持己见，发表“悖论”，使一些错误意见名正言顺地通过程序。更有甚者，“集体研究”有时候连走形式这样的步骤都被省略。

　　法不责众心态作祟也是原因之一。即使是“集体研究”出现偏差，在法不责众的环境下，板子打在“集体”身上，而具体到幕后“决策者”时则是一副“你能奈我何”的态度，让决策者心存侥幸。最后，违纪违法行为也大事化小、小事化了，无人问津。

　　还有，权力缺少监督特别是缺少对一把手的有效监督，直接导致领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，任意越权包揽，造成了一把手专权，加之个人逃避监督，有关制度形同虚设。外部监督也往往难以触摸到单位内部的事实真相，导致权力的黑色地带仍然存在，滥用职权行为屡禁不止。

　　3 解决“集体研究”式违纪违法问题需综合施治

　　集体研究，目的是集思广益，听取各方的意见与建议，分析事情的成败与得失因素，对即将公布、实施的方案、政策等，尽可能做到科学决策、长远规划、为民着想。但有些官员却借“集体研究”徇私舞弊滥用职权，不仅危害极大，社会影响恶劣，也直接损害政府在群众中的公信和形象，甚至很多渎职犯罪背后还隐藏着利益输送、权钱交易、权力寻租、贪污腐败，严重危害政治生态。

　　2013年1月，两高就曾发布司法解释，首次明确对“集体研究”式渎职犯罪将依法追究负有责任人员的刑责。最高人民法院刑二庭庭长裴显鼎认为，很大一部分渎职犯罪，违法决定的负责人员往往以仅负有间接的“领导责任”为自己开脱罪责。如只追究一线执行人员的刑事责任，而对于负有更大责任的、作出决定的主管领导不作处理，就会造成“抓小放大”，不利于从源头上预防渎职犯罪。

　　“集体研究”渎职明确入罪，能有效堵住领导干部因不为人所知的原因而乱拍脑袋、乱作为的漏洞，也有利于提醒主要领导人加强责任意识，在其位谋其政，握紧权负好责。千万别再拿“集体研究”当违纪违法的遮羞布，不论是集体研究还是个人决策，主要领导干部都必须承担领导责任，出现问题或差错不能推诿，更不能以“上过班子会”“集体决策”为托辞。

　　中国政法大学副教授朱巍说，符合民主集中制要求的集体决策机制，必须坚持公众参与、专家咨询和集体研究相结合，决策前广泛征求民意、听取专家意见、进行可行性和“社会风险论证”，以保证决策的科学性、民主性和合法性。

　　事实上，渎职案比贪污受贿案更难办，隐蔽性强，取证难，被称作“不落腰包的腐败”。要健全和完善严格的政府采购制度、干部选拔任用制度、领导干部考察制度与任前公示、届中和离任审计制度等一系列制度，用制度管权、管物、管人。对“集体研究”违纪违法问题既要抓“大”又不能放“小”，特别应注重抓“早”抓“小”，发现苗头及时纠正，出现问题及时处理。对严重违纪违法者，该处分则处分，该法办则法办。

　　同时，还要充分发挥党内监督、专门机关监督、司法监督、群众监督和舆论监督的作用，在一把手教育管理、重大事项决策和公开、个人有关事项、责任追究等方面加强监督管理，全方位构建一把手权力监督机制，做到领导干部的权力行使到哪里，监督制约就跟踪到哪里，不能出现空白和盲区。要让权力在阳光下公开、公平、公正地运行，最大限度防止权力失控、权力滥用和权力寻租。(郑端端)