《中国水利》刊发冯仲凯关于防汛回顾和灾后重建思考文章
湖北省湖泊水库防汛回顾和灾后重建的思考
冯仲凯
（湖北省水利厅，430071，武汉）
摘 要：介绍了湖北省面对2016年历史罕见汛情，科学调度湖库工程的措施和取得的成效，分析了湖泊水库工程建设与管理存在的薄弱环节，研究提出了灾后恢复重建对策与建议。
关键词：湖泊；水库；防汛回顾；灾后重建；湖北
Review of flood prevention by reservoir lakes and post-disaster reconstruction in Hubei Province//Feng Zhongkai
Abstract：Introductions are made on approaches of scientific regulation of reservoir lakes during the extraordinary flood hit of Hubei Province in 2016. Based on analysis on weak points related to construction and management of reservoir projects, recommendation are made on measures for post-disaster reconstruction.
Key words: lake; reservoir; review of flood control; post-disaster-reconstruction; Hubei
中图分类号：P343.3+TV697 文献标识码：B 文章编号：1000-1123（2016）18-0005-03
湖北是千湖之省，水库大省，湖泊数量全国第一，大型水库全国第一，面对2016年超强厄尔尼诺现象，上千个湖泊、6 000多座水库经受住了考验，为夺取抗击“’98＋”特大洪水的全面胜利发挥了重要作用。
一、科学调度湖库工程，削峰泄洪安然度汛
1.湖泊水库汛情特点
一是汛情出现早。较往年提前1个月进入汛期。二是暴雨范围广。全省有湖泊水库分布的14个市州95个县（市、区）出现大暴雨，水库覆盖率达到80%，湖泊覆盖率达100%。三是防洪压力大。全省755个湖泊有105个最高水位超保证，438个最高水位超警戒，发生管涌、脱坡等重大险情1 000多处。水库最高峰时有1 894座同时超汛限，先后有3 000多座水库超汛限，25座大中型水库出现历史最高水位，13座小型水库出现漫坝，53座水库超过设计洪水位运行，历史罕见。四是汛情持续时间长。梁子湖、长湖超警戒水位以上40天，洪湖、汈汊湖在警戒水位以上超过20天。樊口泵站运行142天，金口泵站运行138天，均创造了开机最早、排水量最大、连续运行时间最长等多项历史纪录。
2.科学调度湖库工程
一是超前“腾仓”。根据预报，提前1个月启动腾空湖泊水库库容的措施，主动腾库15亿m3，涉湖泵站、涵闸累计抢排湖水90亿m3，为梅雨期防洪排涝把握了主动权。二是精准调度。适时调度泵站涵闸，科学蓄排湖水，确保湖泊“稳得住、排得掉”。审时度势，组织沿湖闸站全面执行“先排湖、再排田”调度方案，实行错峰调度，实现了抗洪救灾的一盘棋。三是调蓄削峰。全省湖泊216个民垸分洪调蓄，进水总面积491 km2，转移安置25.66万人。全省水库累计蓄滞洪水40多亿m3。其中，高关、吴岭、惠亭、石门、石龙等大中型水库蓄滞洪水2.3亿m3，减轻汉北河堤防防汛压力。因错峰调度和强降雨，上述5座水库水位均超历史最高水位，其中石龙水库超2.06 m，惠亭水库超1.15 m。
3.实现了防洪减灾的目标
面对历史罕见汛情，全省湖泊、水库管理系统干部职工充分发扬’98抗洪精神，“以非常对非常、以超强对超强、以极值对极值”，科学预判，精心调度，精准实施，实现了三大目标：一是不失一坝。2016年大中型水库全部安全度汛，没有发生重大的险情；小型水库面对超标准洪水的袭击，无一失事。精心调度涉湖闸站工程，紧急时刻实行湖泊内垸有序分洪调节，始终让洪水处于可控状态，6 200多座大小水库和755座湖泊堤防无一溃坝。二是安全调蓄。全省湖泊、水库共安全调蓄洪水430亿m3。湖泊、水库累计来水450亿m3，全省最多同时有1 894座水库、475座湖泊同时超汛限运行，梅雨期累计近3 000座水库和602座湖泊先后超汛限水位。全省湖泊、水库安全调泄洪水404亿m3。三是防洪减灾。湖泊水库充分发挥了承泄洪水、削峰错峰作用，大中型水库平均削峰率达85%以上，有的达到100%，并多次为下游错峰。据统计，全省大中型水库和主要湖泊共避免城市进水26座，涉及700万人，减少农田受灾面积100万hm2，为确保人民群众生命财产安全和城乡经济社会正常秩序作出了突出贡献，防洪减灾直接效益达300亿元。
二、除险改造备而无忧，管理创新动力不断
这次抗洪取得胜利，既是全省上下众志成城、应对有力、调度有序的结果，也是这几年在水利部、省委省政府指导和支持下切实加强湖泊水库硬件建设、消除隐患强化管理的结果。
1.得益于省委省政府正确领导
省委省政府高度重视湖泊水库防汛抗洪工作。7月9日，省委书记李鸿忠到梁子湖、童家湖现场指导防汛救灾工作，次日就在《关于应对梁子湖严重汛情的报告》上批示“应急之需、长远之策”。7月12日，省委召开常委会扩大会议审议通过牛山湖分洪调蓄和退垸（湖）还湖的方案。随后，省委办公厅、省政府办公厅向全省印发《关于进一步做好湖泊防汛和生态治理工作的通知》，提出将湖泊内垸（湖汊）进水调蓄的应急措施与退垸（渔）还湖的长远谋划相结合，与五大发展理念和绿色发展相结合，通过顶层设计为防汛工作提供了强大动力。7月25日，王晓东副省长召开省政府专题会议研究解决湖泊新增外排能力建设。汛期，任振鹤副省长多次主持防汛专题会议研究布置听取湖泊水库防洪调度工作。
2.得益于水库大规模除险加固
1998以来，全省共完成病险水库除险加固投资229.6亿元，加固水库5 452座，其中大型水库50座，中型水库229座，小（1）型水库1 164座，小（2）型水库4 009座。全省水库安全状况得到普遍提高，各类闸门、启闭设施运行良好，防汛道路、管理用房、通信等管理设施较为齐备。全省有3 500座水库建立了水雨情自动测报站点，数据全部并入水文数据系列，实现信息采集、处理、分析和诊断，及时发现水库安全隐患，提高水库安全运行可靠性。依靠软硬件的同步改善，2016年应对特大洪水时水库险情明显减少，大中型水库全部安全度汛，小型水库无一失守。特别是完成除险加固的建始县庙湾和屈家岭等地13座小型水库发生漫坝险情，但水库大坝全部安全度汛，无一失事，创造了水库防汛史上的奇迹。
3.得益于闸站大规模更新改造
近年，全省纳入《中部四省大型排涝泵站更新改造规划》的排涝泵站有60处102座901台，共49.63万kW，设计流量5 365 m3/s；纳入《全国大型灌溉排水泵站更新改造规划》的灌溉排水泵站25处290座1 761台，共31.58万kW，设计流量2 329 m3/s。更新改造后，全省大型泵站工程完好率和设备完好率提高到90%以上，泵站装置效率达到65%以上，安全运行率达到98%以上；自动化、信息化水平明显提高。特别是以往存在的设备老化损毁严重，效率低下，排灌效益逐年衰减，机组超期服役或带病运行等隐患被消除殆尽，防洪标准由原有3至5年一遇提高到10年一遇。2016年在应对特大内涝时，全省涉湖泵站排水量历史最大，运行时间历史最长，没有出现一例因设备故障而导致停机的现象。
4.得益于规范化管理不断推进
近年，湖北省颁布了《湖北省湖泊保护条例》，制定了《湖北省湖泊保护与管理实施意见》，编制全省湖泊保护规划和一系列单项规划，公布了755个湖泊保护名录，实行行政首长湖泊保护年度目标考核，有效地确保了湖泊数量不减、面积不缩。同时，不断完善湖库工程管理规章制度，大力推进管理目标考核和运行管理督察，先后有3座大型水库通过水利部水利工程管理考核，对42座水库和12座泵站开展省内自主督察。加强管理队伍和能力建设，对1 000多名湖库工程管理单位业务骨干进行了规范管理培训，相继承办和举办了全国、全省涉湖闸站运行工技能竞赛，提升了管理能力。落实湖库工程注册登记和安全鉴定制度，进一步完善工程管理配套设施，加大运行管理监管力度，管理水平不断提升。
5.得益于上下合力抗灾主动作为
一是对五大湖泊和69座涉湖大型排涝泵站责任人进行备案，并及时向社会公布五大湖泊堤防防守行政责任人和工程责任人名单。明确6 000多座水库的六大防汛责任人，在媒体上公布。二是先后组织了130人次赴6个市12个县进行督导检查，通过电话对14个涉库市（州）近300座水库的专管员防汛值守情况进行了抽查，并在全省进行了通报。三是邀请专家实地查勘现场研究方案，及时处理了金口、樊口电排站因超过泵站出水流道驼峰和设计最高运行水位，避免了江水倒灌险情。全省湖泊水库系统坚持把防汛抗洪抢险作为检验“两学一做”学习教育成果的重要内容，以“守土有责、守土负责、守土尽责”的责任意识和担当意识，发挥水中长城作用，展示了“献身、负责、求实”的良好精神风貌，赢得了方方面面的充分肯定。
三、灾后反思责任重大，攻坚克难任重道远
2016年应对超历史特大洪水，我们守得艰苦、防得严实、抗得有力、抢得成功，防汛抗洪战果辉煌。在感受胜利的同时，我们也看到一些问题和短板，值得总结和反思。
1.湖泊防洪标准偏低，泵站排涝能力严重不足是这次内涝的明显短板
由于多年来缺乏资金投入，湖泊普遍存在堤防低矮单薄、穿堤建筑物老化损毁严重，一旦遭遇高洪水位，险象环生。排水沟渠淤塞阻水严重，排水不畅，严重影响泵站、水闸排水效益发挥。泵站规模主要由农田排涝标准确定，五大湖泊泵站设计排涝标准普遍只有10年一遇。受湖泊围垦影响，农田、鱼池面积不断扩大，泵站排涝范围增加，泵站原有的设计排涝能力已不能满足实际排水要求。由于农田内涝和湖泊洪水基本同步发生，类似2016年的大洪水年份，无法实现排田、排湖兼顾的目标，急需泵站增容或扩建。
2.分洪民垸过度开发，忽视了人水和谐、绿色生态的考虑，留下了长远隐患
由于围垦过度，分蓄洪区大量被围垦成农田和精养鱼池，少数甚至发展成居民区，造成湖泊分蓄洪区面积大幅度减少，填湖造地、开发河滩、缩窄河道、侵占水库和蓄洪区等等，导致分洪调蓄困难。城市减少自然下渗面积和雨水调蓄空间，导致看海现象；水库河道行洪不畅壅高水位淹没两岸；河边建筑物承受不住山洪冲击倒塌，生命财产损失严重等等。
3.除险加固本身存在局限性，导致发生了不同程度水毁险情和安全隐患
2016年有部分除险加固后的水库，依然发生了不同程度坝体滑坡、渗漏、散浸，溢洪道底板冲毁、边墙垮塌，输水管损毁等严重水毁险情和安全隐患。一是除险加固本身存在局限性。由于水库工程的复杂性和设计水平、技术手段等因素的限制，水库的病险情和安全隐患彻底查清存在困难，也难以实现真正意义上的全面消除，因此，水库除险加固后是依然可能出险的。二是有的水库由于除险加固资金不足，除险加固方案未完全实施，水库未完全脱险。三是除险加固本身也可能存在缺陷，有的设计方案不完善，有的工程质量不合格。由于溢洪道的消能标准相对不高，有的水库遭遇超标准洪水，也容易导致溢洪道发生水毁。
4.湖库管理能力亟待提升，专业技术力量薄弱，不能满足防汛抗灾的需要
湖泊管理体制不顺，机构、人员编制不落实；湖库工程确权划界推进困难，管理范围内建设活动不规范，违建活动频繁，对正常调度形成干扰，严重危害防洪安全；专业技术力量薄弱，职工队伍结构不合理。湖库工程管理经费严重不足。水雨情测报站点、大坝安全监测系统不完善。由于绝大部分水库工程尚未完成确权划界工作，水库保护范围和管理范围尚未划定，库区违建活动频繁，部分水库库区建房铺路、拦汊筑坝等活动屡禁不止，监管难度较大。
四、咬定目标不放松，标本兼治不懈怠
1.坚持治标与治本相结合，积极谋划湖泊连通、河湖连通
一是制定灾后重建实施方案，将退垸还湖和湖堤加固、闸站改造、水系连通、修复水生态环境作为重点内容予以推进。二是在推进樊口二站、金口二站、童家湖泵站等11座骨干泵站建设任务的同时，抓住灾后重建窗口期，积极争取项目，推进湖泊水利综合治理，启动四湖、梁子湖、斧头湖等重点湖泊堤防加固工程。三是实施斧头湖与西凉湖连通，梁子湖流域内主要湖泊相互连通、一江三河（汉江与老天门河、汉北河、汈汊湖）连通等水系连通工程，恢复江湖自然连通，在提高防洪标准和排涝能力同时，加强湖泊水生态系统的保护与修复。
2.坚持工程措施与非工程措施相结合，科学规划，有序推进
一是组织编制全省湖泊退垸还湖总体规划，制定分批退垸方案。建立退田还湖、退垸还湖、退渔还湖的投入补偿机制和责任考核制度，加大退垸还湖的推进力度。二是对暂不适合退垸还湖的一些圩垸，明确措施适当限制其发展，先行建设分洪通道，切实加强监督管理，保障其分洪调蓄能力，实现湖泊保面（容）积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用的“五保”目标，为推进长江大保护和湖北绿色发展作贡献。
3.坚持加快推进病险水库除险加固，加强质量管理，确保工程质量和安全
一是全面完成小型病险水库除险加固。牢牢把握中央继续实施小型病险水库除险加固的契机，用3年左右时间，完成全省最后一批共1 365座小型病险水库实施除险加固工作。二是有序推进大中型病险水库除险加固。认真抓好王英、南川、院基寺、茅塔河、张家山、雷公滩、天堂二级、香山和云溪等大中型病险水库除险加固。三是加大前期工作指导力度，提升水库除险加固方案的科学性和全面性，加强质量管理，确保工程质量和安全。
4.坚持不断提升湖泊水库管理能力，不断满足防汛抗灾的需要
一是加强人员培训。省市县三级分工合作，加强大中型水库管理人员、水利站和小型水库专管人员培训，逐步推行持证上岗。二是加快水库信息化建设。完成剩余3 094座水库水雨情自动测报系统，积极推进大中型泵站“少人值班、无人值守”；分流域、分地区完善湖泊水库洪水预报软件，予以推广使用，不断完善水库大坝安全监测系统。三是加快推进水库确权划界工作。在厅直水库推进试点，加大库区违建活动日常监管和执法力度，确保水库防洪调度正常开展。■