加强全口径预算审查监督的实践与探索

一、市本级开展全口径预算决算审查监督工作的基本情况

（一）成立专门机构，强化审查监督。黄冈市是1996年地改市后成立人大常委会的，至今才四届、十七年。市人大常委会成立之初，市编委就根据市委专题会议纪要批复，同意市人大常委会设立预算工委、与财经委合署办公。经过多年实践，市人大常委会认为，审查和批准政府预算、决算和监督预算执行，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人大实施“一府两院”监督工作的重中之重，鉴于这项工作政策性、专业性都很强，没有健全的工作机构和充实的专业力量，是难以有所作为的。经市人大常委会主任会议研究并报市委批准，决定预算工委与财经委分设，并于2007年1月在市三届人大一次会议上正式成立了人大预算委员会。其主要职责是：协助市人大及其常委会审查财政预、决算和预算调整方案，开展预算决算审查监督工作。对口联系市财政局、国税局、地税局、审计局、国资委、人民银行等部门和单位。市四届人大预算委员会，现有主任委员、副主任委员各1人、委员5人，平均年龄51岁，均为大学以上学历，其中研究生2人，高级经济师3人，教授1人。预算委员会的成立，为人大及其常委会有效开展预算审查监督工作提供了组织保障。

为了进一步提高预算审查监督水平，根据有关法律规定，从黄冈市实际出发，先后出台了《市人大预算委员会工作规则》、《市人大预算委员会关于加强同市直对口部门联系的办法》等项规章制度。《工作规则》将委员会的机构设置、人员组成、职责范围、会议制度、工作内容、行文办法等都作了详细的规定，严格了运行程序，规范自身行为。《联系办法》明文要求，委员会与市直有关部门建立会议互邀、信息互通、资料互阅、工作互动的良性关系，为知情知政、开展预算审查监督工作提供了更加有力的组织保障。2012年1月，市编委根据市人大设立预算委的工作成效，又分别批复10个县(市、区)人大常委会设立预算工委。到目前，全市10个县(市、区)人大常委会预算工委的机构、人员、经费基本落实到位，为依法行使监督职能搭建了平台，强化了预算决算审查监督。

（二）出台《暂行规定》，规范审查监督。依法办事是人大预算审查监督工作必须遵循的基本原则。总的来看，人大预算审查监督是有法可依的，但现有法律法规授权性、程序性的规定多，内容不够具体，可操作性不强，有的已滞后于预算改革实践，不能适应预算审查监督工作需要，为此，必须建立健全相关、符合地方实际的配套制度。2007年5月，在认真学习宪法、预算法、审计法、监督法以及湖北省实施监督法办法等法律法规的同时，全面总结全市预算审查监督十多年实践，充分吸收外地先进经验，广泛征求政府及财政、审计等部门意见的基础上，拟定并提请市三届人大常委会第三次会议讨论通过了《关于市级预算审查监督的暂行规定》。《规定》进一步把法律要求具体化、使预算初审、预算执行监督、决算审批等环节规范运行和便于操作，保障预算审查监督工作开展既有法可依，又有章可循。如《规定》第4条、第9条提出，市财政部门在批复当年市直部门预算的同时，应当启动下年度市直部门预算编制工作；各部门（单位）所有收入要全面、完整地在部门预算中反映，细化项目支出用途和内容，重大项目必须经过论证和评审；逐步将政府债务纳入预算管理，规范政府债务举借、使用和偿还行为等。关于监督预算执行的问题，《规定》第13条、第14条强调，调减市级预算安排的农业、教育、科技等重要项目支出的，动用市级预算超收收入追加当年支出的，调整市直单位项目支出预算的，须经市人大常委会审查和批准；预算调整方案经批准后，市财政部门再办理预算调整的具体事项；预算调整方案没有获得通过的，市政府应当重新编制，再提请市人大常委会审批；未经批准不得调整预算和安排支出；擅自作出调整预算决定的，市人大常委会责令市政府改变或者撤销其决定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任；对属于防汛救灾、处理突发事件等方面的应急开支，由市财政部门报市政府同意后先办理拨款手续，同时，报市人大预算委员会备案，在市级预算调整时，再提请市人大常委会审批；市级预算调整后，若仍有政策性、预算性因素引起超收或者增支的，市财政部门应当及时报预算委员会备案，预算年度终了时，由市政府向市人大常委会会议或市人民代表大会会议报告有关情况等。从近几年来的实践看，由于这些规定的制定着眼于解决实际工作中出现的新情况、新问题，体现了规范化、可操作化和共同参与的特征，对于促进预算法律法规的贯彻落实，克服预算管理的随意性，都发挥了积极的作用。

（三）广泛开展培训，参与审查监督。为协助代表大会和人大常委会履行预算、决算审查监督职责，实现预算审查监督由程序性向实质性转变，近几年，在搞好自身学习培训的同时，还极为注重代表的学习和培训。2013年，将省人大常委会预算工委编的《地方人大预算审查监督工作手册》、《政府投资监督》共3120本，免费送到市、县、乡镇三级人大代表手中。在市人大常委会党组的重视支持下，全体市代表还在红安革命传统教育学院和全国人大培训基地分别进行了培训。今年，已将举办全口径预算决算学习班和专题讲座列入了市人大常委会工作要点，并在9月份常委会例会上举办了专题学习，目的是让代表、委员更好地参与全口径预决算的审查和监督。

（四）搭建查询平台，严格审查监督。近几年，黄冈市人大督促财政部门提前编制预算，细化预算，并向代表大会报送预算资料。为了让代表能够看清读懂预算报告，要求市财政部门报送的资料要齐全，要有市级总预算报告和预算草案、市直部门预算编制说明、预算简表和预算文本、基本支出和项目经费表、项目预算申报依据等，并提前半个月送到委员会。市直实行比较规范的部门预算由2007年的106家，扩大到2013年的126家。市直单位政府釆购及非税收入收支全额纳入预算管理，体现了预算的完整性。市人大预算委每年分别从财政．审计等部门及部分县市人大抽调懂行的专业人员组成专班审查部门预算，督促政府和财政及有关部门修改完善预算方案，审前，要精心制定实施方案，审后，要向政府和财政部门提出具体审查意见和建议。近两年，共提出23个问题，11个方面的建议，涉资近亿元。在此基础上，市人大预算委还广泛开展调查研究，认真听取各方意见，集中时间和人员对市级总预算进行专门审查。每年要走访调查一些市直单位，听取他们对预算草案的意见，代表大会期间，要召开两次以上委员会会议，在听取部门预算审查意见的基础上，根据代表们的审议意见，对市级总预算报告及各项预算指标进行深入系统地审查，并向大会主席团提出预算审查报告和决议草案，体现了预算的科学性。

为了搞好预算执行，市人大预算委于2008年6月，建立了以财政部门国库集中支付管理系统数据库和人民银行金库报表为基本数据源，通过VPDN虚拟专网，常委会组成人员、人大代表可以对财政预算信息进行实时查询，利用FIP技术预算委和财政部门之间进行预算数据包传输。该系统的查询内容，包括全市汇总查询和单位明细查询。通过汇总查询，可以及时了解市直各预算单位预算指标信息，对应计划信息和详细的支付信息。通过单位明细查询，可以查询预算数、计划数、申请数、支付数，该系统数据传输内容，包括全市财政收支执行总体情况分析，各县市财政收入分税种及财政支出分项目完成的情况等。开通该信息后，市人大预算委对市直各预算单位每一笔财政资金支出情况等进行实时查询和动态监控，使人大监督预算执行由阶段性向全程性转变提供了平台，对于增强部门预算的约束力，保证财政资金规范丶安全有效使用，促进廉政建设等产生了积极影响，不仅得到了省人大常委会和市委、市纪委领导的充分肯定，而且在笫四届地方预算审查监督工作创新论坛上交流，被与会6省市专家、学者誉为“黄冈模式”。市人大预算委还注重把监督工作做在平时，广泛调查研究，关注每一笔数字。

（五）运用审计成果，完善审查监督。审计监督是推进依法行政的重要手段，是加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度“笼子”里的重要制度保证。市人大积极支持审计部门开展财政同级审计工作，每年要和审计部门一道制定审计方案，并要求他们将预算执行审计列为工作重点。在预算执行审计中，市人大预算委还主动深入部分市直单位了解进展情况，督促审计部门认真对审计执行结果进行分析，查找预算编制和资金使用中的问题和不足，并从体制机制上提出对策建议。每年审计结束后，督促审计部门及时向主任会议原汁原味地报告审计结果，提请常委会专题听取和审议审计工作报告。为了从源头上防范“前审后犯、边审边犯”和“审计报告年年听，年年是些老问题”的发生，2012年，市人大预算委在吸纳广东深圳、安徽六安和我省一些地市人大常委会关于审计整改的现行意见、规定、决定、暂行办法的基础上，结合黄冈市实际，提请市人大审议出台了《黄冈市人大常委会关于对审计查出问题整改监督的决定》。《决定》中不仅明确市政府分管市长、审计机关、相关部门和司法机关主要负责人为整改报告人，还确定了报告的时间和主要内容；同时还明确：市人大常委会对报告中有关重大问题的整改和处理情况进行检查或调查，并向常委会组成人员通报。必要时，邀请市人大代表参加检查或组织特定问题调查。对审计查出问题整改不到位的部门和单位，对主要负责人进行询问或质询。2013年3月，市人大常委会第九次会议听取了2012年审计整改情况的报告，被审计的15个市直单位和延伸审计的10个所属单位，共上缴入库23971万元，归还违规资金95263万元。不仅如此，还修订完善相关制度40余项，违纪违规严重的直接和相关责任人，均受到纪检监察．司法机关的处理。

二、县（市、区）开展政府全口径预算决算审查监督工作的情况

黄冈是革命老区，又是经济欠发达地区，市、县两级是〝吃粥财政〞。由于缺钱，预决算很难编制。在这种情况下，越要强化对预决算的审查和监督。据调查了解到，近几年来黄冈市各县（市、区）预算决算报送形式和内容在逐年规范、逐年细化、覆盖面也逐年扩大。尤其是公共财政预决算工作，在人大及其常委会的监督和指导下，程序逐步健全、报告内容逐步完整，公开的范围逐步扩大，支出项目逐步详细，得到人大代表们的一致好评。但在实际工作中，由于部分县级人大及其常委会预决算审查监督的专业力量相对簿弱，加上审查监督的信息不对称、条件不具备、手段不多，还存在着预算编制仍不完整，部分财政收支没有纳入预算监管，对公共财政的预决算审查监督注重的多，对政府基金、国有资本经营和社保基金预决算审查监督注重少；对支出的预决算审查监督注重的多，对收入的预决算审查监督注重的少；对预决算的程序审查监督注重的多，对预决算的绩效审查注重的少；对一事一议式的审查监督注重较多，对预决算全口径、全方位、全过程的审查监督少。可以说，预算是“算”出来的，决算是“做”出来的。

到目前止，所辖10个县(市、区)人大及其常委会(除蕲春县外)，均依法出台了对本级财政预算审查监督办法。对预算的编制、审查、执行监督、调整变更、审计及决算的编制、审查作出了比较具体的规定。如黄州区今年开始实施政府全口径预决算，在债务管理方面，政府性债券纳入了预算管理，其余还末纳入人大监管的视野，目前的审查是听取单项报告多。国有资本经营、社会保障等预算也没有实现全覆盖。大部分县、区因国有资本比较小，每年由财政部门向上级财政部门报表，现已在着手编制。社会保障基金预算，几年前就向人代会或人大常委会报告，反映总收入总支出及平衡情况，但没编详细收入和支出预算。

三、全口径预算决算审查监督存在的突出问题

（一）相关法律法规不完备，影响预决算审查监督的实施。尽管我国宪法和有关法律对各级人大及其常委会审查监督预决算有了规定，但大都比较原则。预算法规定的对预算草案的主要内容进行初步审查，这其中的“主要内容”该如何界定？其实财政预算的每笔资金都很重要，都有可能成为人大代表议论的热点，不应有主次之分。关于收入口径，在实际工作中，税收收入和社保基金收入真实性较强，而非税收入因多种原因没有全部纳入预算。现在，省市对下级政府考核涉及财政主要是两大指标：地方公共财政预算收入增速和地方税收占公共财政收入的比重。有的县市政府为了保证地方税收占公共财政收入的比重而延迟非税收入入库，使当年非税收入没有全面反映。关于转移支付预计数编入本级预算问题。而在实际执行中，上级政府提前下达的转移支付数额一般只占20％－30%。列入预算数只占决算数的50％。

（二）预算编制不细化，弱化了审查监督的基础。实践反复证明，预算编得好，审查不费力。目前，在预算编制上的问题有：从预算编制的模式看，已从基数加增长转型到零基预算。零基预算编制模式，通俗地讲就是办什么事，给什么钱，办多少事，给多少钱，每个财年不留结余。预算编制中采用的是“零基预算”，有些职能部门，上级有规定支出的定额标准，导致部门之间的预算不平衡。比如业务招待费，财政部《行政事业单位业务招待费列支管理规定》(财预字[1999) 159号) 笫三条笫一款规定：“地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中公务费的2％”。从多年来的审计结果看，还没发现哪个行政事业单位没超标。从预算编制的时间看，虽然预算法规定财政部门应当在人代会举行前一个月，将预算草案的主要内容和其他有关材料提交人大及其常委会有关机构进行初审，但由于下年收入计划还未确定，支出执行还未完结，在年底之前着手预算编制，编制时间较短，报送预算草案的时间也相应延后。从预算编制的内容看，有的过于粗糙，预算报表所列的科目级次太少，只列到“类”、“款”一级，没有“项”和“目”的具体内容，而且部分县市没有收支明细表和预算项目的编制说明。由于预算草案涉及的部门多，不仅面广且量大；加上每年各级人代会内容多、会期短、以审议政府工作报告为主，用于审议预决算报告的时间又少，导致一些地方存在政府提交的预算草案“看不完”、“读不懂”、“弄不清”、“审不到”。从现行的财政体制看，预算权还分散在政府各个部门，尽管一个部门一本预算，但目前仍有发改、科技、教育、计生、卫生、民政、人社、水利、农业、交通等诸多部门都可行使预算分配权，这不仅对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，还提高了预算编制、执行的成本。收支矛盾突出，也使人大对预决算的审查监督难达目标要求。特别是近年来，国内外经济形势下滑，“营改增”政策性减税等因素的影响，导致组织收入难度加大，随之而来的是税收征收成本增加；另一方面，事业单位绩效工资改革、上级要求各项资金配套增加以及养老保险连年提标10％等支出的增加，支出刚性越来越强，财政收支压力一年比一年加大，导致年初预算与年终决算的差距过大。还由于财力不足，收支不平衡，一些刚性支出都没有打足。“巧妇难为无米之炊”，也使预算的约束力不强，还使人大的审查监督深感力不从心。

（三）预算透明度不高，不利于公众监督。目前，地方人代会期间提交给人大代表审议的预算草案只是分大类．按功能编制的预算收支总额，很少有图表，由于人大代表职业有别，专业各异，不是每个代表都懂，既然当上了人大代表，就是某地某行业的“领军人物”，怕说错了闹笑话。财政收入来自人民，是纳税人的血汗钱，但不清楚自己上缴的钱是怎么花的，花得对不对、值不值也不清楚，所以既要细化监督，更要公开让公众监督。

四、预算审查的有效方法及需要注意的几个问题

（一）预算审查的有效方法

有从实际工作程序来看，预算报告一般由财政部门统一编制，先送政府常务会审，再提交党委常委会审，最后才交人大及其常委会审定，既然党委政府审了，人大又能提出什么具体问题呢？通过实践看，人大可采取四种方法审查：

一是可将政府工作报告、计划报告和财政预算报告结合起来审议。政府提交的这三个报告，联系很紧密，不可分割，要审查三者之间是否协调一致；审查支出安排，是否体现政府工作报告的重点安排；预算的安排是否与经济社会的发展预期相协调，是否考虑财政可能性，是否收支平衡，因为省以下不能列赤字预算。

二是可将财政报告与报表结合起来审议。有些代表对配套的报表关注不多，其实应该先看报表，报告就是把报表用文学复述一遍，报表更直观，反映的问题更多。目前的报表相对比较简单，可要求财政部门提供细化的图表。

三是可将报表中多个相互关联的数字结合起来审议。报表之间的关系要搞清楚，特别是各项数字变化的原因要深究，相互之间要进行比较，对人大自身的权力要守土有责。要与全国、其他地区进行比较，是否与全国的增长速度相协调，经济增长了，税源才能增长，超收3％的时候，要提交人大常委会批准；对政府支出是否科学，对上下转移支付是否公开合理透明，各数据之间的关系是否合理，都要进行比较分析。

四是可将人大批复的预算报告、预算执行报告、决算报告等结合起来审议。人大就决算审决算，也不找前一年的情况、也不找调整情况，超过部分是怎么用的也搞不清楚，这样审议的话问题就比较大，应该先审议审计部门的预算执行报告，再审议决算报告；人大有必要利用审计部门的力量，在听取审计报告之前，向审计部门提出要求，促使其有目标有重点开展审计，对于重点项目可委托审计部门进行审计，审查决算不能单纯就报告论报告，要把报表结合起来，才能达到较好的效果。

（二）当前财政经济运行中需要重点关注的问题

一是县级基本财力保障问题。包括工作人员、公用经费、民生支出及必须支出。县级政府是政权的基础，也是财政基础，占全国财政收入的一半左右，中央财政的60％都是转移支出，县级财政对转移支付依赖性很大，有的80％的财力来自于转移支付，财力均衡性支付降低，专项转移支付比例偏高，保障范围不能满足其需要。转移支付主要用于保工资、保运转、保民生，而且各地标准不均衡，不同县市差别较大；因此，我们应着手建立事权与财权相匹配的财政预算体制。

二是关于地方政府债务问题。据有关媒体披露，到2012年底，中国中央政府和地方政府的债务共15万亿元，而原财政部长项怀诚在今年的博鳌经济论坛发言披露是30亿元，债务率是37.8％。我们不去争数字大小，也不管它是否列入预算。对地方政府举债问题，人大只能监督，不能担保。今年全国各级政府需偿还4.5万亿的债务，大都是举新债还旧债，或者依靠土地收入还债，引起债务风险，而且地方政府贷款多了，会挤占银行对企业的贷款，不利于经济发展。前不久，国务院专门研究了地方政府债务问题。

三是要注重解决关系地方经济社会发展的重点难点问题。要研究宏观经济政策，不能在审计的层面上进行徽观监督。要研究促进经济社会发展的财政政策。这些年财政政策变化不大，目前面临低收入高支出的局面和经济发展速度下行的局面，突发事件的支出也在不断增长，如何破解土地财政依赖性强、债务偿还压力大的问题，既是政府及财政重点关注的问题，也是我们人大重点关注的问题。目前的财政体制还是1994年确定的，虽然财政部门正在推进部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等四项改革，但要从根本上理顺财政体制，不是短时间内能够做到的事情，要围绕提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，调整经济结构，转变发展方式，不能总是依赖投资拉动，银行的金融风险也不能忽视，完全靠投资拉动是不行的，如果需求不能拉动，而有钱人的消费是有限的，有需求的没钱消费，投资是有止境的，依靠投资拉动的经济增长是不可持续的。经济增长方式要向提高居民收入和劳动报酬的比例转变。近几年财政收入增长高过居民收入的速度，也是令人担忧的事情。关于国计民生问题，要进一步关注“三农”的发展，加大“三农”的投入；要看企业和居民收入的增长，实现企业利润和居民收入同步增长；要研究税收收入和非税收入的比例问题，提高税收收入占公共财政预算收入的比例；税收政策的差异、地区、行业的差异也要从根本上解决；要健全事权和财权相匹配的财政体制，解决地方政府对土地财政的过份依赖。人大既要着力推进这些改革，又要坚持循序渐进。

五、对加强政府全口径预算决算审查监督的建议

党的十八大报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。我们理解，全口径预算决算审查监督的内容，就是包括政府的全部收入和支出，那么要实现全口径预算决算管理，需要横向全口径（到边），纵向全过程（到底）。也就是说，在行政层面，政府及财政部门统一行使预算编制权，实现对政府收支的统一管理和监督，在立法层面，则要求政府的全部收支都要得到各级人大及其常委会的审批和监督。从预算编制的范围看，全口径预算制度应包括政府公共预算﹑政府基金预算﹑国有资本经营预算﹑社会保障预算和其他预算组成的“复式预算”体系。在各项预算之间，应建立规范﹑明确﹑透明的资金往来渠道，使其保持相应独立，又相互衔接。为贯彻落实好党的十八大精神，保证人大及其常委会在加强对政府全口径预算决算的审查监督上依法履职行权，我们建议:

（一）建立和完善预算决算审查监督的章法。进一步明确预决算及部门预决算审查的内容、明确什么情况下人大及其常委会可不通过预决算报告以及预决算报告通不过该怎么办等等。将政府所有收入和支出都纳入预算管理，将政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动。国家或省应当尽快出台实施细则，以界定全口径预决算管理的范围。建议省人大就全口径预决算审查监督的内容、范围、科目﹑流程出台工作规范，为市县人大开展审查提供指导。从黄冈市的情况看，四本预算只有三本，“三公”经费只有二公。在四本预算中，国有资本经营预算，黄冈市直及各县市（区）普遍数额较小，单独列本预算实际意义不大。“三公”经费，黄冈从市到县（市、区）因公出国（境）费基本没列入预算。应从各地的实际出发，监督好财政资金才是目的。

（二）进一步加大财政改革的力度。要以建立科学民主依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用为目标，做到“三个结合”：对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。为此要做好四件事：一是支持督促市政府审计和财政部门开展绩效审计和绩效管理。二是推动市政府建立绩效预算管理制度，实现对府资金从注重“投入”转向注重“效果”的管理，在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”来编制预算。三是推动市政府预算决算和“三公”经费公开。四是推动市政府从健全大额专项资金的管理制度入手，进一步深化预算管理体制改革。同时，中央、省要进一步优化转移支付结构，以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅，特别是要减少专项转移支付要求地方配套的做法，切实增强市、县两级政府可用财力，缓解政府收支压力。同时，还要落实和完善转移支付提前告知制度，加大告知力度，提高年初预算到位率。要制定符合各地实际的、科学合理的支出定额标准，优化支出结构和方向，确保法定支出、政策性支出和其他重点支出的落实。上级要尽量少出台有硬性规定的部门或项目支出政策，确保事权和财权的统一。

（三）努力扩大预算公开和公众参与。各级人大要“以公开为原则，以不公开为例外”(除涉及国家商业秘密外) 和资金分配到哪里，公开到哪里的原则，迅速建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时向社会公开财政预决算和审计报告，要尽可能地将完整的政府预算决算信息置于公众的监督之下，力求以图文并茂等多途径，让老百姓看得清楚明白。据统计，到2012年，全国31个省、市(区) 和5个计划单列市己公开了预决算报告，中央98个部门公开了本部门的“三公”经费情况。今年4月27日，我省55个省直部门也首次在省政府门户网站上公开“晒账本”，公开了2013年部门收支预算，公开了包括部门基本情况、预算总体安排、部门收支预算表的说明，还有省旅游局等3家单位率先公开了“三公”经费。虽然我们市政府办公室于2011年就根据鄂政办发〔2011〕62号文和《政府信息公开条例》的规定，制发了《黄冈市人民政府办公室关于做好预算信息公开工作的通知》，目前除市财政公开了市本级的预决算外，还没有一家市直单位公开。公开不仅仅是经批淮的预算、决算，而要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应公开。省人大应就公开的形式、内容、层次、对象、时间、范围作出统一规定。

（四）积极探索和完善绩效预算管理制度。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，目的是将“结果导向”的绩效理念融入预算编制、执行、监督和报告的全过程，从而在预算管理中注入一种“关注结果”的激励机制，以推进财政管理的科学化、精细化，提高财政资金的使用效益，促进高效、责任、透明政府建设。一是要以结果为导向完善和优化预算管理流程。编制预算要将战略规划、绩效目标和预算资源分配联系起来；  预算执行要以结果为导向进行全过程的绩效监控和考评；预算报告要突出绩效信息。二是要全面推进财政支出绩效评价工作。进一步完善绩效评价制度体系；改进绩效评价的组织和协调机制；改进绩效评价指标体系、方法体系和标准体系；建立绩效考评管理信息系统。三是要探索建立并落实绩效评价结果应用机制。将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据；将绩效评价结果纳入政府绩效管理，作为实施行政问责的重要内容；将绩效评价结果用于改进决策机制；将绩效评价结果用于促进政府职能转变。四是要推进预算透明和公开。对影响预算透明度的预算制度进行改革；要求完善财政信息公开制度。五是要推进各项配套改革  找准试点工作突破口。预算绩效管理是一项系统工程，其深入发展需要得到政治、行政和预算等各项改革的支持。

（五）切实提高人大审查监督的能力。根据宪法和法律的规定，人大拥有立法权﹑重大事项决定权﹑选举任免权﹑监督权。我们认为，立法和监督历来是人大的左手和右手。就监督而言，审查和批准预决算是人大最重要﹑最实际的职权。因此，应做好四件事：一是建立机构，统一名称。从全国人大到县一级应成立预算审查机构即预算工作委员会。尽可能配备懂行的专业人才，县级至少2至3人。同时，要建立咨询专家库。要有保证工作开展的经费。二是要加大人大代表的培训力度。至少每个代表团要有部分代表能看懂弄清预决算，一方面，财政部门要尽可能通过附录图表和详细的文字说明，另一方面，在代表大会期间审议财政预决算报告时，财政部门可向各代表团派出解释说明小组，听取代表审议意见，及时与代表沟通。三是要强化审查和监督的手段。要使政府财政收支情况、国库和审计与预算委联网对接。四是监督的形式要多样化。除代表大会外，还可以组织专项执法检查、专项视察等。除发挥专门审查机构的作用外，还可将目前隶属于政府管理的审计部门划归人大直管，以便更加充分地发挥审计监督的职能作用。（黄冈市人大常委会课题组  执笔：黄新国）

责任编辑：陈维斌