关于人大常规性“决议”、“决定”进行备案审查必要性的探讨

笔者认为，这一做法似乎合法合规，其实不然。

监督法第五章就“规范性文件的备案审查”，在第三十条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”一些省级人大常委会《实行规范性文件备案审查的规定》也明确“县级以上人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定”应当报送上一级人大常委会备案。从以上法律法规来看，人大及其常委会的决议、决定报上一级人大常委会备案审查，似乎有法可依、有规可循。

所谓“规范性文件”，顾名思义就是其内容具有约束和规范人们行为性质的文件。广义来说，是通指属于法律范畴的立法性文件（统称法律法规）和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和；狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。地方各级人大常委会要求下一级人大常委会报备的决议、决定则属于狭义的规范性文件，即：下一级人大及其常委会制定的规范公民、法人和其他组织行为的、具有普遍约束力的文件。因此，有些省级人大常委会对报备下一级人大及其常委会决议、决定有所限定。如《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例  》第四条明确界定“人民代表大会及其常务委员会作出的具有普遍约束力的决议、决定”才应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案。

常规性的决议、决定并非都是严格意义上的规范性文件。如一年一度人代会上对人大常委会和“一府两院”报告以及计划、预算报告的决议，仅“会议认为”、“会议指出”、“会议号召”而已，没有实质内容；一些地方对“两院”报告等的决议，仅用一句话“决定批准这一报告”而已。如此决议即便报备，也无立案审查之必要。还有一些法定行使决定权的决定，也无报备之必要。如人大常委会接受人代会选举人员职务辞职的决定，依法报本级人大备案即可，还报上一级人大常委会备案审查，真是多此一举。诸如上述所列人大及其常委会作出的常规性决议、决定，无涉超越法定权限，无涉限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，无涉增加公民、法人和其他组织的义务，也不具备什么普遍约束力，只是人大及其常委会职权范围内行使决议、决定权的常规“套路”。笔者认为，只有在人大及其常委会依法履职行权的常规“套路”之外形成的决议、决定，尤其是涉及法律法规的执行，涉及公民、法人和其他组织权利和义务的，才应及时依法依规报备。（安徽省芜湖市三山区人大常委会办公室  滕修福）

责任编辑：唐雯