乡镇人大主席团的机构性质和职能探讨

关于乡镇人大主席团的机构性质和职能，实际上地方组织法也有所明确；但是，乡镇人大主席团是否属于人大常设机构（机关），在基层人大实践中仍存在争议。

近读湖北人大网3月21日刊发的来凤县人大常委会民族法制工委李明先生的《关于乡镇人大机构设置之我见》一文指出，“从法律上明确规定：乡镇人民代表大会主席团（当然，也可以在调研论证基础上更换别的名称）就是乡镇人民代表大会常务机关。”“乡镇人民代表大会主席、副主席，改称为乡镇人民代表大会主席团主席副主席。”其观点不能不说有悖法律。为此撰写此文与李明先生商榷。

笔者认为，在现行地方组织法等相关法律没有修改的情况下，省一级人大常委会制定的诸如“乡镇人大工作条例”等地方性法规，不能视乡镇人大主席团为乡镇人大的常设机构（机关），也不能无限放大乡镇人大主席团的职权。下面，笔者结合地方组织法等相关法律法规和基层人大工作实践，就乡镇人大主席团的机构性质和职能作用的发挥，作一探讨。

现行法律框架下的乡镇人大主席团的机构性质和职能

地方组织法第二条只规定“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。依法可知，乡镇人大没有常设机关。地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”依法可知，乡镇人大主席团是每次人代会需要选举的会议主持者和下次人代会的召集者；像县级以上各级人代会主席团一样，只不过是人代会期间的临时机构，而不是人大常设机构（机关）。

乡镇人大主席团依法除了作为人代会的主持者和召集者，人代会期间需要履行相应的法定职能外，还有以下特定职权：

（一）议案的提出和处置权。地方组织法第八条规定，主持乡镇人代会的主席团是提出议案的法定主体之一，对于乡镇政府和代表五人以上联名提出的议案，由主席团“决定是否列入大会议程”等的处置权。

（二）建议的交办权。地方组织法第十九条第二款明确，乡镇人代会期间的代表建议、批评和意见，“由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复”。由于代表法第二十九条只规定，县级以上各级人大代表在人代会闭会期间才有权提出建议、批评和意见；因此，乡镇人大主席团不存在在人代会闭会期间受理人大代表提出建议的问题。

（三）选举人选的提名权。地方组织法第二十一条规定，乡镇人代会所要选举的人大、政府人选，“由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名”。

（四）罢免案的提出权。地方组织法第二十六条规定，乡镇人大主席团有权提出对人代会选举对象的罢免权。

以上乡镇人大主席团的法定职能，都没有脱离作为乡镇人代会主持者和召集者的范畴。乡镇人代会闭会以后，乡镇人大主席团没有法定职能。

赋予乡镇人大主席团闭会期间职能有悖法律

由于乡镇人大闭会期间没有像县级以上人大那样有常设的人大常委会机关，再加上乡镇人代会闭会期间一些特殊情形需要处置，因此，一些省一级人大常委会依据地方组织法第六十九条所授予的权力，制定诸如“乡镇人大工作条例”等地方性法规时，授予了乡镇人大主席团的闭会期间职能，对执行地方组织法出现了偏差。主要表现有：

（一）视乡镇人大主席团为常设机构。如某省就曾制定过《××省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，规定乡镇人大主席团“对乡、民族乡、镇人民代表大会负责并报告工作”，“ 每三个月至少举行一次会议”，并将闭会期间乡镇人大主席团的职责罗列有九条之多。

（二）视乡镇人大主席团为常设机关。虽然说早在２００５年全国人大常委会办公厅《情况通报》就指出“乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构，对外不应挂牌称乡镇人大主席团”。但是，仍然还有一些乡镇人大挂“主席团”的牌子，用“主席团”的公章，显然把乡镇人大主席团当成了乡镇人大机关。

（三）越俎代庖乡镇人大职权。如某省制定的《××省人民代表大会常务委员会关于乡、镇人民代表大会主席团工作的暂行规定》就规定“在乡、民族乡、镇人民政府乡长、镇长因故出缺时，决定乡长、镇长代理人选；受理乡、民族乡、镇人民政府个别副乡长、副镇长的辞职案，并提交下一次人民代表大会追认”。这些依法应该属于乡镇人大的法定职权，却被乡镇人大主席团越俎代庖了。

于法有悖的地方性法规应该及时予以废止或修改

关于这一点，早在2005年6月27日，盛华仁副委员长在召开的列席十届全国人大常委会第十六次会议的各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志会议上，作了有关情况的通报，在通报中谈到乡镇人大主席团职权的问题。盛华仁副委员长首先肯定了乡镇人大工作的地方性法规的积极作用，同时也指出：全国人大常委会法工委对地方性法规中关于乡镇人大主席团职权的规定，进行了主动审查研究，发现一些地方性法规的规定，存在与法律不一致的问题。一是有的地方性法规将法律规定应由乡镇人民代表大会行使的部分职权，授予了乡镇人大主席团行使，改变了国家基本法律对国家权力机关职权设置的规定，是与地方组织法相抵触的。二是有些地方性法规规定，乡镇人大主席团的任期与本级人民代表大会相同，这与地方组织法的规定也是相抵触的。所以，要求各省（区、市）制定的法规存在与法律不相一致的规定，应进行必要的修改。

推动修法，不断建立和完善乡镇人大工作体制和机制

笔者认为，乡镇一级人大作为最基层的一级国家权力机关，是我国人民代表大会制度体系的一块基石，其人大职权应要得到充分行使，人大代表作用应要得到充分发挥。至于如何解决或是否需要在乡镇人大闭会期间设立乡镇人大常设机构（机关）的问题，这是顶层设计的问题，不是靠制定地方性法规就能够解决的。

首先，我们要在现行法律框架内，创新闭会期间乡镇人大工作的方式方法，克服乡镇人大没有常设机构（机关）的不足，为乡镇人大依法行使职权和人大代表依法执行职务创造必要条件和提供必需保障。为弥补乡镇人大闭会期间没有常设机构（机关）组织开展代表活动的问题，2010年10月新修正的代表法就新增条款特别明确：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”（代表法第十九条第三款之规定）“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会组织的代表履职学习。”（代表法第三十九条第二款之规定）“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”（代表法第四十五条第二款之规定）并调整规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。”（代表法第三十条之规定）

其次，在探索总结乡镇人大工作实践的基础上，对建立和完善乡镇人大工作的体制和机制，提出修法建议。如：乡镇人大闭会期间，乡镇人大主席、副主席和政府乡镇长、副乡镇长的个别辞职，能否可以由上次乡镇人代会主席团先行接受辞职、报下次人代会备案的问题？乡镇人大主席团可否接受乡镇人大的授权，处理特定问题？如此等等，可以通过修改地方组织法等相关法律条款予以明确。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）

责任编辑：郑文金